经济信息参考

出品：战略投资中心 编辑：王永男 王丹丹 2023年12月8日

（第 36 期）

目 录

一、政策动向

1.中央金融办、中央金融工委：坚定不移走中国特色金融发展之路

2.国资委：联合建设一批战略性新兴产业集群

3.发改委：积极支持符合条件的特许经营项目发行REITs

4.自然资源部：印发乡村振兴用地政策指南

5.八部门：出台支持民营经济25条措施

二、产业咨讯

1.智慧城市：住建部推进智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展

2.公共服务：国家推进城市社区嵌入式服务设施建设

3.新能源：工信部推进锂电池全产业链标准制修订

4.金融：四领域央企金融板块迎“强监管”

5.房地产：央行行长发文牢牢坚持“房住不炒”定位

三、市中动态

1.市中区召开全区秋冬季大气污染防治会议

2.鞠正江同志任市中区委委员、常委、书记，区委党校校长

四、他山之石

EOD模式国家试点：日照水库流域生态保护与产业开发项目

五、专题解读

【特许经营】《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》要点解读

【专项债申报】地方政府专项债审计要点提示

一、政策动向

1.中央金融办、中央金融工委：坚定不移走中国特色金融发展之路

12月1日，中央金融委员会办公室、中央金融工作委员会在《求是》发表题为《坚定不移走中国特色金融发展之路》的文章。文章强调，要坚定不移走中国特色金融发展之路，并提出防范化解金融风险的重要性。文章指出，必须有效防范化解金融风险。防范化解金融风险既是攻坚战，也是持久战。要切实把握好权和责的关系，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制；把握好快和稳的关系，建立健全应急响应机制，在稳定大局的前提下，扎实稳妥化解风险。（来源：《求是》）

2.国资委：联合建设一批战略性新兴产业集群

11月25日，国务院国资委召开中央企业负责人专题会议，会议强调，要全面加大工作力度，深入推进国有资本布局优化结构调整，更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。要坚持系统谋划、分类施策，加强国有资本投入，强化创新驱动发展，灵活采取控股、参股、交叉持股等资本运营方式，持续巩固国有经济具备基础又必须掌控领域的优势地位，加快补齐短板。要加快发展战略性新兴产业，坚持一把手主抓，明确优先级，锚定重点产业抢位发展、错位发展，培育孵化一批独角兽企业，联合建设一批战略性新兴产业集群。要协同推进科技攻关和未来产业布局，抓好技术策源、要素集聚、主体协同、成果转化，加快突破一批重点产业底层技术、前沿颠覆性技术，建立健全布局未来产业的机制。（来源：财联社）

3.发改委：积极支持符合条件的特许经营项目发行REITs

11月28日，为规范实施政府和社会资本合作新机制，国家发展改革委对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进行了修订，形成《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》，向社会公开征求意见。征求意见稿提出，积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。鼓励符合条件的特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据、不动产信托资产支持票据和资产证券化产品等。国家鼓励特许经营项目按照市场化方式采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。（来源：发改委网站）

4.自然资源部：印发乡村振兴用地政策指南

11月29日，自然资源部办公厅发布关于印发《乡村振兴用地政策指南（2023年）》的通知。指南提出，将坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，通过优化国土空间格局、强化用途管制、积极盘活存量等系列举措，切实提升自然资源领域服务保障乡村振兴用地的能力。政策确定四条基本原则：一是坚持规划引领，统筹谋划；二是坚持底线思维，保护优先；三是坚持存量挖潜，高效发展；四是坚持以人为本，维护权益。《指南》从规划管理、新增建设用地计划保障、审批与规划许可、土地利用与供应以及各类用地政策、标准提出45条准则，鼓励各地结合实际细化落实。（来源：自然资源部官网）

5.八部门：出台支持民营经济25条措施

11月27日，中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、全国工商联等八部门联合印发《关于强化金融支持举措 助力民营经济发展壮大的通知》，提出支持民营经济的25条具体举措。《通知》明确金融服务民营企业目标和重点。总量上，通过制定民营企业年度服务目标、提高服务民营企业相关业务在绩效考核中的权重等，加大对民营企业的金融支持力度，逐步提升民营企业贷款占比。结构上，加大对科技创新、“专精特新”、绿色低碳、产业基础再造工程等重点领域以及民营中小微企业的支持力度。（来源：中国人民银行）

二、产业咨讯

1.智慧城市：住建部推进智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展

11月25日，住房城乡建设部发布关于全面推进城市综合交通体系建设的指导意见。意见提到，实施城市交通基础设施智能化改造。推动“多杆合一、多箱合一”，建设集成多种设备及功能的智慧杆柱，感知收集动态、静态交通数据。推进智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展，改造升级路侧设施，建设支持多元化应用的智能道路，在重点区域探索建设“全息路网”。支持智能道路工程关键技术研究，研究制订相关标准规范，满足城市道路智能化建设和车路协同项目需要。（来源：住建部网站）

2.公共服务：国家推进城市社区嵌入式服务设施建设

近日，《国务院办公厅关于转发国家发展改革委<城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案的通知》明确，城市社区嵌入式服务设施建设工程实施范围覆盖各类城市，优先在城区常住人口超过100万人的大城市推进建设。选择50个左右城市开展试点，每个试点城市选择100个左右社区作为先行试点。（来源：中国政府网）

3.新能源：工信部推进锂电池全产业链标准制修订

12月6日，工信部公开征求对《锂离子电池综合标准化体系建设指南（2023版）》（征求意见稿）的意见。其中提到，到2028年，锂离子电池标准的技术水平达到国际先进水平，基本实现产业基础通用标准和重点产品标准全覆盖。推动锂离子电池领域的标准供给由政府主导向政府与市场并重转变，标准化工作由国内驱动向国内国际相互促进转变，标准应用由产业与贸易为主向经济社会全域转变，标准化发展由数量规模型向质量效益型转变。完善全产业链标准化建设，完成120项标准的制修订工作。充分发挥标准在促进技术创新和转型升级中的引领性和规范性作用，进一步满足锂离子电池产业高质量发展需求。（来源：工信部网站）

4.金融：四领域央企金融板块迎“强监管”

12月1日，国务院国资委党委推进中央企业巡视整改专项治理工作专题会议召开。会议强调，国资央企各单位要直面突出问题，锁定目标任务，按照方案部署，有力有效抓好专项治理问题整改。要聚焦“四个领域”，即信托公司、财务公司、商业保理公司、私募股权投资基金等，坚决防范化解中央企业金融板块业务风险问题，同时要全面研判企业金融板块整体风险，早识别、早预警、早暴露、早处置，风险一旦露头就要果断出手将其消灭在萌芽、阻断在早期，并建立健全长效机制，牢牢守住不发生系统性风险的底线。（来源：金融时报）

5.房地产：央行行长发文牢牢坚持“房住不炒”定位

12月4日，中国人民银行党委书记、央行行长潘功胜在《人民日报》刊发题为《加快现代中央银行制度建设构建中国特色现代金融体系》的文章指出，主动适应我国房地产市场重大转型，战略上，牢牢坚持房子是用来住的、不是用来炒的；策略上，弱化房地产市场风险水平，防范房地产市场风险外溢，一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求，维护房地产市场稳健运行。为保障性住房等“三大工程”建设提供中长期低成本资金支持，完善住房租赁金融政策体系，加快构建房地产发展新模式。（来源：人民日报）

三、市中动态

1.市中区召开全区秋冬季大气污染防治会议

11月28日上午，市中区召开全区秋冬季大气污染防治会议，副区长、党家街道党工委书记、济南中央活力区发展促进中心党组书记许胜勇同志出席会议并讲话。会议强调，今年的空气质量形势不容乐观，大气污染防治工作任务非常严峻，要充分发挥主观能动作用，以更强的减排措施谋取更大的减污成效，对冲客观因素的不利影响。一是要进一步提高政治站位，强化组织领导，按照职责分工精准发力、狠抓落实，一微克一微克地去抠、一小时一小时地去争取，切实为人民群众守护好“市中蓝”。二是要加强精细化管控，紧盯关键环节，深化工业企业治理、移动源管控和工地扬尘管控，强化重污染天气应对。三是要加强协同配合，强化责任落实，各部门、各街道要树立“一盘棋”思维，各司其职、各负其责，加强监督问责力度，严查严管严罚，对推诿扯皮、反复出现问题的严肃追责问责。（来源：市中头条）

2.鞠正江同志任市中区委委员、常委、书记，区委党校校长

12月6日，济南市市中区召开全区领导干部会议，市委常委、组织部部长陈阳出席会议并讲话。会议宣布了山东省委、济南市委关于市中区委主要负责同志职务调整的决定：鞠正江同志任中共济南市市中区委委员、常委、书记，区委党校校长。（来源：鲁网）

四、他山之石

EOD模式国家试点：日照水库流域生态保护与产业开发项目

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。简言之，基于项目实践的EOD模式，在帮助政府改善生态环境的同时，解决项目资金问题，不增加政府债务负担，实现自平衡。充分将绿色项目的经济效益与环境效益相结合，“绿水青山”与“金山银山”相统筹。

EOD项目操作模式就是通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使该区域及周边的土地升值，并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底；一方面以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收；另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。

日照水库以创建国家级生态环境导向的开发（EOD）模式试点为契机，努力走出一条生产、生活、生态“三生共赢”的绿色发展之路。

1.基本情况

日照水库位于日照城区西部，建成于1959年6月，总库容3.35亿立方米，控制流域面积548平方公里（占全市总面积的1/10），属大（二）型水库，是山东省第7大水库。建成以来，一直是市民生活用水主要水源地（占比80%）和城市支柱型产业主要供水源（占比62%），是全市人民的“生命线”，也是经济社会发展的“命脉”。由于生态保护欠缺、产业谋划不足、措施落实不力等多种因素影响，先后陷入了“水库无水、城市缺水、百姓盼水”的“水危机”困境和“生态成果不巩固、产业布局不科学、良性循环不可持续”的“发展模式”困境。

2020年9月，生态环境部、国家发改委、国家开发银行联合下发了《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，日照市水务集团抢抓难得的政策机遇，在省生态环境厅、市政府的领导下，科学编制以“水资源功能区”为核心、以“生态屏障区”为纽带的“4个生态农业板块，1个生态渔业板块、1个生态旅游板块、1个科技示范板块”特色生态产业圈。最终于2021年4月27日获得国家三部委联合批文，作为全省首批两个国家试点项目之一，开始进行日照水库流域生态保护与产业发展项目EOD模式试点。

该试点包括13个项目，计划总投资24亿元。项目总投30%由日照市水务集团有限公司自筹，剩余70%主要通过水费质押、林权抵押争取国开行、农发行等政策性银行贷款的方式筹集。

2.主要成效

项目实施中，坚守“一个思想统领”、做到“三个始终坚持”、注重“五个工作创新”，一体谋划生态环境治理与资源开发利用，成功探索了“既是保护手段又是开发措施”的发展路径，实现了“绿水青山”向“金山银山”的转化。

（1）一个思想统领。始终将习近平生态文明思想贯穿工作始终，强化“绿水青山就是金山银山”理念，统一发展思想、凝聚工作共识，切实将“以生态文明思想为引领、以可持续发展为目标、以生态保护和环境治理为基础、以特色产业运营为支撑、以区域综合开发为载体”的EOD模式变成思想自觉、行动指南。

（2）三个始终坚持。

一是坚持规划引领。严格按照EOD试点要求，突出生态优先、绿色发展、以人为本、产业联动，统筹谋划农村与农业、资源与产业、生产与生活，科学布局当前和长远、全局和局部、保护和开发，系统提升投资、开发、建设、保护、运营水平。

二是坚持协同联动。充分发挥国有企业体制优势，创新搭建“市—区—镇，集团总部—子公司—运营团队”一体化联动工作专班，形成了强大工作合力，实现时间上无缝对接、事项上顺次衔接、工作上协同链接，充分展现了国有企业在生态环境治理与经济社会发展中的使命担当。

三是坚持生态有机。源头引入全新的“六不用”有机种植模式，通过“高产出、低投入、零污染”模式，开展有机农产品培育、种植、推广、销售，打造日照特色的、水库独有的有机农产品品牌。启动实施了花生、大豆、高粱、旱稻“4个500亩”生态试点、建成了高标准果园140余亩、栽植了榛子树苗550亩、培育了精品茶园500亩，榛子、苹果、茶叶、鳙鱼等已取得《有机认证转换证书》。

（3）五个工作创新。

一是创新产业链条。创新建立百分百原生态、百分百原产地、百分百好口感、百分百零污染、百分百严监管、百分百速配送日照水库“六个100%”有机品牌和“一品一码”追溯体系，做到“从种植到销售、从田间到餐桌”全过程可追溯，打造让群众既满意又放心的“米袋子”“菜篮子”，实现了优质生态价值到良好经济效益的转化。

二是创新生产方式。创新建立“国企+合作社”互惠共赢生产方式，有机串联区域生态、生产、生活，建立“原生产—深加工—广销售”产业链条，实现产加销一条龙、农工贸一体化，推动资源变资金、资金变股金、农民变股东，切实将项目与巩固脱贫成果、带动百姓致富深度融合，放大项目经济社会发展的辐射带动作用。

三是创新循环体系。成立全省首个地市级“环境科技集团”，以全域垃圾分类和水环境综合治理为抓手，串联城市治水、输水、供水及污水处理、中水回用各环节，实施区域管渠污泥、禽畜粪污、生活垃圾等固废减量化、无害化、资源化处置，打造区域独特的整体生态经济“循环圈”。

四是创新用工方式。创新“国企+生产队”劳务用工模式，配套建立定人、定岗、定产、定质“四定”用工管理体系，以股份合作、劳务用工等形式为区域农民提供再就业机会（目前年用工约8万人），让传统农民全面转变为“新时代农民”，真正实现“一份耕地、三份收入”（土地流转费、劳务用工收入、项目收益分红），实现了产业发展与乡村振兴协同发展的良好格局。

五是创新开发模式。严格执行国家耕地“非农化”“非粮化”规定，创新“休耕轮作、歇地、不重复连作”种植方式，科学套种、轮种有机农作物，先期开展了花生、大豆、高粱、旱稻等地域性特色农作物种植，并配套种植了桑葚、榛子、苹果等特色林果，做到了种植品种类别的合理搭配、种植频次数量的科学管理，在保护土地资源基础上，最大限度创造了经济效益。

3.取得的成效

项目实施过程中，严格按照要求，聚焦生态这个根本、紧密结合区域实际，精心组织、扎实推进，科学搭建了“五个体系”，聚力推动项目落地落实。

一是搭建了立体化生态保护体系。聘请专家团队，对项目生态工程措施进行了系统优化完善，建设了52公里隔离围栏；完善了垃圾拦截系统；开展了植树造林1.5万亩；实施了三条河湿地修复工程，提升了水体自身净化功能。

二是搭建了有机化生态种植体系。围绕规划总体布局，严格落实耕地“非农化”“非粮化”要求，采取有机生态种植模式，初步构建了生态农业与生态保护相互支撑的工作格局。

三是搭建了政策性资金保障体系。积极对接国开行山东省分行，建立了资金争引工作机制，全面畅通了资金融集工作通道，推进了项目资金申报审批，目前所有报批手续已全面完成，项目一期融资将于近期获得批复并放款。

四是搭建了市场化开发运营体系。通过开展有机种植、实行质量检测、推进有机认证，打造了日照水库“有机生态”品牌。通过与潍坊魏榛集团、日照本地餐饮企业等合作，将榛子、苹果、鳙鱼进行深加工，拉长产业链条、提高产品价值，建立物流体系、打通销售渠道，全面建立市场开发运营体系。

五是搭建了全方位组织推进体系。组建了项目推进工作专班，建立了强有力的组织领导体系；与省生态环境厅、省发展改革委、国开行山东省分行建立了密切联络工作机制；与中科院植物研究所、山东农业大学等院校及科研院所，在发展规划与决策咨询、科技成果转化、品牌培育等方面开展战略合作，获得了坚强的技术保障。（来源：山东环境）

五、专题解读

【特许经营】《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》要点解读

1.新规制定背景

疫情后随着社会内外部环境变化，财政收入的下滑，存量PPP项目风险难以有效释放，由此引起资金问题难以解决，预期回报难以实现、不合规导致项目停滞等问题，推动政府部门加强对PPP项目监管规范的落实。

2023年2月，PPP项目按下暂停键，进入全面清理核查。10月5日，国务院非公开转发《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》，要求对问题项目进行整改，分类处置不同实施阶段的PPP项目。

11月3日，国家发展改革委、财政部联合发布115号文，从准确把握新机制的总体要求、规范推进建设实施、切实加强运营监管、加大政策保障力度四个方面阐释PPP项目监管新机制。

11月28日，国家发改委网站公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》，进一步细化115号文所提出的系列指导思想。

11月29日，财政部公布《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP) 有关文件的通知》（下称“财金〔2023〕98号”），废止11份PPP相关文件。

2.要点解读

本次《征求意见稿》主要由以下七个部分组成，根据调整内容，归类其涉及十二个核心要点：

（1）聚焦使用者付费项目

匹配115号文第（一）条，《征求意见稿》第四条明确，基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式，不新设行政许可。同时，第二十二条第三款明确：“在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。”

原PPP项目付费包含政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种模式，其中政府付费和可行性缺口补助类项目中均有所谓的“可用性服务费”，此类费用就是以投资建设成本为基础，且在政府支付占比中为绝大多数。所以，此后“可用性服务费”将成为历史，政府支出只能是两类，一是以资本金注入方式补建设成本，此类项目按照《政府投资条例》有关规定执行；二是针对运营成本政府给予付费补贴，如不涉及资本金注入的，项目按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定实行。关于“补贴运营”即考虑运营成本，但具体补助的比例是否存在一定的限制，或者说运营成本是否会涉及前期建设投资的折旧摊销等，还需观望后续是否会有进一步的文件明确。

（2）特许经营模式专属

匹配115号文第（二）条，《征求意见稿》第三条和第四条对政府和社会资本合作与特许经营关系进行了明确，理清了此前PPP项目模式和特许经营两者间剪不清理还乱的模糊界限。换句话说，纯政府付费的项目不属于特许经营，政府安排预算支出建设成本。而根据《征求意见稿》第七条，项目实际需求采用的模式，包括BOT、TOT、ROT、BOOT1等，其均是以“运营+届满移交”为核心，“不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营”的OM方式，以及商业特许经营都被排除在外。同时，强化了社会资本方在项目建设期和运营期的统一责任，“禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务”。

（3）鼓励选择民营企业参与

根据115号文的指导思想，《征求意见稿》总则第一条加入“激发民间投资活力”的表述，强调了鼓励民营企业参与PPP项目的观点，根据115号文制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》附件，明确应由民营企业独资或控股，民营企业股权占比原则上不低于35%，创造条件、支持民营企业参与的项目清单。如将清单中所列的项目与专项债项目十大领域相对比，不难看出在诸多领域存在重合，而专项债项目经过这几年的地方申报，很多项目难以实现自平衡，收益无法覆盖投资的问题突出，所以民营企业参与此类项目可能需要挖掘更多的收益点，从而实现项目盈利。

（4）明确管理主体责任

《征求意见稿》第九条明确，国家发展改革委成为PPP项目监管指导部门，结束了由财政部、发改委双头管理的历史格局。第十条明确，项目实施机构是由地方各级人民政府依法授权的有关行业主管部门或具有相应行政管理职责的事业单位等。

此前很多的片区开发项目会选择地方平台公司为项目实施机构，依据即是原《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对于实施机构文字表述中“等”的利用，认为实施机构不仅限于部门和事业单位。本次意见稿对“等”字仍作保留，是否可能导致国有公司成为实施机构尚未可知。

（5）明确特许经营方案审批流程

《征求意见稿》第十二条、十三条、第十五条提出，实施机构负责牵头编制特许经营方案参照可行性研究报告规范编写（可以参考《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》和《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》），实施机构也可以委托第三方机构进行可行性论证，完善实施方案。特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，由可行性论证投资主管部门或者其他有关部门审批。

《征求意见稿》第二十六条规定，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，或者重新备案，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证与特许经营方案审核工作。从上述表述来看，重新履行项目审核程序或备案，并非一定重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核，但此处何为“必要时”，笔者认为有待相关细则进一步明确。

根据上述规定，除保留实施方案外，两份文件均未对“两评”（即物有所值评价、财政承受能力论证）作出要求，但从增加可行性论证的相关要求看，论证的事项类似于物有所值评价，而财政部门对于预算及债务管理的职能要求，某种程度上是对地方能否承担财政支出进行判断。所以，即便不存在“两评”的具体形式，其实质还是需要论证项目采取特许经营模式与传统模式之间的优劣。

（6）公开公平竞争选择特许经营者

《征求意见稿》第十六条、第十九条明确，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者，以具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者，将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为择优选择特许经营者的重要标准。此前对于发布招标的平台一直存在不同操作，有部分是通过公共资源交易中心发布，而还有项目是走政府采购路径，通过财政平台发布，特别是“单一来源采购”项目，直接通过专家论证、财政审批确定。按本次意见，后续在招标方式上应该会统一。

另外，文件也为特许经营者选聘提供了便利，根据《征求意见稿》第四十三条，特许经营期限届满终止或者提前终止，继续采用特许经营方式的重新选择特许经营者同等条件下，优先选择原特许经营者。经营期限内因改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可以优先选择原特许经营者。但“同等条件下优先”具体如何实现，在后续实操中可能需要一定的摸索。

（7）限制特许经营者的随意退出

《征求意见稿》第二十一条规定，选定的特许经营者及其投融资、建设运营责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。原PPP项目对于投资人股权变更会有一定的限制，比如建设期或运营期满几年内股权不得变更，变更需经政府方同意等，但对于股权变更本身并未绝对禁止，也未要求重新招标。而经过本次调整，投资人通过项目公司股权变更退出项目或改变运营责任比重的方式已经不可行，一旦发生股东变动等情形均需要通过重新招标的方式进行。

（8）严格规范签订特许经营协议

结合115号文的指导思想，《征求意见稿》第二十条，加强了对PPP项目协议签订形式的管理，要求实施机构应当与特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订初步协议，并与项目公司签订特许经营协议。并对特许经营协议罗列了十八条具体的内容。与特许经营者签订的初步协议主要内容倾向于投资人的前期义务；与项目公司签订的协议，主要内容为投资、建设、运营、移交阶段的具体权利义务。

（9）新增融资和项目实施方式

《征求意见稿》第二十七条、第二十八条增加PPP项目的融资渠道，新增“债权、股权、资产证券化等融资方式”，“支持发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），鼓励发行项目收益票据、不动产信托资产支持票据和资产证券化产品。”“成立私募基金引入战略投资人、结构化融资发债等”，上述融资的底线要求是不得新增地方政府隐性债务。

此外115号文第（十八）条支持创新项目实施方式提到：“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产”。在此之前，根据《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知（财金〔2022〕119号）》的规定，地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）不得作为本级PPP项目的社会资本方。但115号文却提到鼓励国有企业参与盘活存量资产，或将为地方城投参与PPP项目提供机会，但是具体如何操作，由于规范限制还有待进一步明确。

（10）争议解决方式选择

关于特许经营协议属于行政协议还是民事合同，自特许经营模式创立以来争论不断，众说纷纭。2019年11月27日，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台后，“行政协议”的性质认定占据了主流，相应的众多仲裁机构也以此为由驳回了社会资本方的仲裁请求，争议解决渠道限缩。此次115号文第十四条明确，因特许经营协议引发的各类争议，可根据争议性质，申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼。《征求意见稿》第五十四条进一步分情况讨论争议解决方式的选择，社会资本方认为行政机关不依法订立、不依法履行、违法变更特许经营协议的可通过行政复议或提起行政诉讼解决；协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，通过仲裁或民事诉讼解决。该方式认可特许经营协议同时具备行政协议双方权利地位的不平等性和民事合同的平等主体性，采取具体问题具体分析的方式，更加灵活处理纠纷。

（11）建立“三维度”全方位监管和惩戒体系

《征求意见稿》第七章法律责任用了8条法条的篇幅，从政府诚信履约考评、行政处分、刑事责任三个维度规范政府方和社会资本方在项目运行过程中的各种行为。其中第五十九条规定，违规收取用户付费款额，导致未能按约向特许经营者支付服务费的，相关负责人将面临行政处分，实施机构应补足欠款并承担赔偿责任。第六十三条则强调了社会公众对项目的监督作用：“社会公众、特许经营者认为特许经营项目参与方违反本办法规定的行为损害自身合法权益的，可以自知晓或者应当知晓其合法权益受到损害之日起60日内，依法向负有监督管理职能的有关行业主管部门投诉。”

政府履约瑕疵，特别是逾期付款一直以来是PPP项目的重大问题，此次第七章的相关规定正是基于政府义务的有效履行制定，希望在后续项目实施过程中，能够起到相应的作用。

（12）原PPP相关规定的效力

《征求意见稿》第六十四条明确：“2023年2月前有关政府和社会资本合作以及有关特许经营政策性文件相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。”相应地，财政部发布了《关于废止政府和社会资本合作 (PPP) 有关文件的通知》财金〔2023〕98 号，废止11份PPP相关规定。115号文及《征求意见稿》等新规的出台，意味着此前频繁适用于PPP项目治理的各类部门规章、规范性文件及政策文件都可能面临废止的风险。在规则的不断更新完善下，笔者有理由相信PPP项目发展将步入一个更加规范的新时代。而按照存量PPP项目三类的处置原则，对继续履行的PPP项目，特别是要严格规范实施的情况下，存在按照新的要求规定进行调整的情形，而对于2023年2月清理核查后仍自行完成采购甚至签约开工的项目，存在因不合规需要解除的风险。

3.新规调整的思考

刺激经济增长的“三驾马车”为投资、消费、出口，而投资中最重要的就是基础设施投资。现阶段政府要严控债务，谨防隐性债务发生，所以在近期有了三个“万亿”事件（1万亿的特殊再融资债券、1万亿的用于灾后重建和弥补防灾减灾短板的国债、2.7万亿提前下达的2024年债券额度），而专项债是基础设施项目建设的重磅点。虽然采取PPP模式的项目不能申请专项债，但因新规的执行，部分存量PPP项目存在提前终止的可能，所以后续可能需要通过专项债资金保障项目不烂尾。再加上，专项债发行与市场化融资的结合，因此“专项债+”时代所带来的项目收入分类管理、资产归属、立项主体变更等一系列问题也会成为各方考虑的重点。

新规的调整规范了PPP项目的实施，让政府和社会资本合作回归本源，再加上规范的地方政府债券融资，相信在后续基础设施建设领域能够真正实现“修明渠、堵暗道”，防范风险，稳步发展地方经济。（来源：金道律师事务所）

【专项债申报】地方政府专项债审计要点提示

近年来，专项债券成为调控宏观经济运行的重要手段，承担着稳投资、促增长、补短板的作用，专项债券成为拉动经济发展的重要马车，也是重大项目资金极为重要的来源。

随着债券发行规模增大、发行频次增多，债券资金在使用过程中存在的问题逐渐显现。因此，对专项债券资金的使用情况也成为各地方审计关注的重点内容，本文将对专项债券资金的使用和审计常见的问题和要点做简单阐述。

1.专项债券资金使用禁止清单

根据相关政策要求，专项债券资金按规定用于对应项目建设，在使用过程中应重点关注以下内容：

（1）专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；（财预〔2016〕155号）

（2）省级财政部门要加强日常调度和管理，切实防止资金闲置；（财预〔2021〕175号）

（3）严禁用于发放工资及福利、支付单位运行经费、发放养老金、支付利息等；专项债券资金不得用于偿债，严禁将专项债券资金用于置换存量债务；严禁用于商业化运作的产业项目、房地产相关项目、企业补贴等；（财预〔2020〕94号、财预〔2021〕177号）

（4）决不允许搞形象工程、面子工程；（财预〔2020〕94号）

（5）专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为；（财预〔2021〕110号）

（6）不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆；（厅字〔2019〕33号）

（7）严禁将专项债券对应资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保；（财预〔2017〕89号）

（8）债券资金不得用于回购已竣工或拖欠工程款的项目；（财预〔2021〕177号）

（9）严禁超项目实施进度拨款，严禁将债券资金滞留国库、沉淀在部门单位；（川财规〔2021〕6号）

（10）严禁回补以前年度财政垫付款；

（11）严禁用于支付各种保证金、诚意金等。

2.专项债券资金审计简析

（1）专项债券资金审计关注重点

A.关注项目建设的真实性。

严格审查项目申报资料的真实性，审查项目单位是否存在用已完工的项目申报地方政府专项债券资金。

严格审查项目建设的真实性，审查项目是否按发行债券申报的内容组织实施。

B.关注资金使用的合理性。

严格审查专项债券资金拨付的及时性，掌握专项债券收入、支出、结余情况，了解项目资金是否按规定的时限拨付。

严格审查专项债券资金用途的合规性，审查项目单位是否有大量资金结存，有无超范围列支或违规改变资金用途，审查项目单位是否按规定的用途使用专项债券资金。

C.关注项目的效益性。

审查项目收益能力， 审查专项债券项目能否实现收益自平衡，能否按期偿还本息。

关注项目带动效益，审查专项债券项目短期内对扩大有效投资的带动效益。

（2）专项债券资金审计中发现的问题

中央财政审计报告已连续2020-2022年三个年度明确指出地方专项债存在“重发行轻管理”问题；地方财政审计报告也表明，专项债资金闲置、违规使用专项债资金、项目收益小于预期等问题普遍存在。

2023年6月26日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，审计署发布了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，重点审计了18省本级及36个市县共54个地区的财政收支管理情况，指出专项债券管理存在一些问题：

20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元；

5个地区将50.03亿元违规投向景观工程商业性项目等禁止类领域；

47个地区违规挪用157.98亿元；

5个地区虚报33个专项债券项目支出进度，至2022年底有60.27亿元结存未用；

13个地区暂付款占用专项转移支付或专项债券资金86.47亿元，部分用于无预算、超预算政府支出。

近期，其他各省审计厅也相继发布了2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，各地方均发现了专项债券资金使用不规范的问题。

（3）问题的成因

A.审批手续不完善：前期手续迟迟办不好，特别是用地手续问题，导致项目难以开工或进展缓慢，造成资金闲置。

B.项目不成熟：个别项目是临时决定要申报的，前期论证不足，导致后期调整设计方案，拖慢项目进度。

C.项目收益不够：一些专项债资金虽然用于项目建设，但专项债项目收益有限，无法覆盖融资。有的项目未及时投入运营或运营效果不佳，难以实现收支平衡。

D.资金使用不规范：除了违规使用专项债券资金（用于负面清单），还存在超进度支付工程款问题。部分地区资金拨付进度与部门考核直接挂钩，项目单位在层层压力下，忽略工程实际进度，普遍存在“重资金争取，轻项目推进”的情况，未严格按照合同约定付款，而是通过签订补充协议预付资金等方式，超进度拨付债券资金，未真正形成实物工作量。

3.建议

一是建议项目单位充分做足项目前期工作，充分挖掘项目收益；各地方政府不仅应关注专项债项目发行过程中的项目质量把关，也应当重点关注资金用途调整后的项目审核，全面推广穿透式监测，实施支出进度通报预警制度。二是建议建立地方政府债券发行效率评价机制和债券资金使用效率评价机制，加强对债券从发行到资金使用各个环节的绩效评价，以绩效评价促进债券发行管理和债券资金使用效率的提升。

4.专项债券资金使用常见问题

（1）专项债券已发行，项目业主可以调整吗？

专项债券存续期内，对应项目发生可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的，专项债券资金使用部门和财政部门应当按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）等有关规定提出具体补救措施，经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或以适当方式告知专项债券持有人。

（2）专项债券发行后建设与可研批复有偏差怎么办？

专项债券发行后建设与可研批复出现偏差的，可以申请调整。项目单位应严格按照《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号）流程上报，不能未经批准变更项目建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更，不能擅自增加投资概算等。

省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作。地方各级财政部门会同有关部门组织梳理本级政府专项债券项目实施情况，确需调整专项债券用途的，要客观评估拟调整项目预期收益和资产价值，编制拟调整项目融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书，经同级政府同意后，及时报送省级财政部门。

（3）今年国家资金进度要求得很紧，可以先购买一些相关设备或者先把钱预支出去给项目单位吗？

专项债券资金使用需要按照工程进度进行付款，严禁超进度付款，是监管、审计目前的重点监管方向。

（4）项目急需用钱，但是债券还未发行，可以先用单位自有流动资金建设吗？待债券发行回补流动资金？

项目业主是对项目负有投资、建设、运营管理等职能的单位，有履行项目建设的出资义务。如果业主提前“垫付”项目款，后续专项债券资金下达之后不可归还业主单位，下达的专项债券资金应当继续投入到项目的建设当中。对预算拟安排的新增专项债券项目，可以申请先行调度库款，加快项目建设进度，债券发行后及时回补。（厅字〔2019〕33号）（来源：高临咨询）