经济信息参考

出品：战略投资中心 编辑：王永男 王丹丹 2023年9月08日

（第 30 期）

目 录

一、政策动向

1.国务院：制定实施一揽子化债方案

2.财政部：今年新增专项债券力争9月底前发行完毕

3.证监会：发布四项活跃资本市场举措

4.发改委：促进形成绿色低碳产业竞争优势

5.山东省：发布扩大内需三年行动计划

二、产业咨讯

1.房地产：存量首套住房贷款利率调整政策落地

2.汽车制造：七部门印发汽车行业稳增长工作方案

3.高端装备：七部门印发机械行业稳增长工作方案

4.生物医药：国务院支持医药工业、医疗装备发展

5.新能源汽车：济南发文支持新能源汽车产业发展

三、市中动态

1.市中区召开招商引资和产业链招商工作会议

2.市中区举行全托养老服务机构与医疗卫生机构签约合作仪式

四、他山之石

商办产业化如何破局

五、专题解读

【城中村改造】城中村改造融资的四种模式

【专项债申报】济南能源（新能源）领域案例分析

一、政策动向

1.国务院：制定实施一揽子化债方案

8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，明确下一步财政五大重点工作之一，是防范化解地方政府债务风险，主要有三大要点：制定实施一揽子化债方案；中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险；加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。（来源：财联社）

2.财政部：今年新增专项债券力争9月底前发行完毕

8月28日，财政部部长刘昆向全国人大常委会会议作报告时表示，下一步，将加大宏观政策调控力度，着力扩大内需、提振信心、防范风险，不断推动经济运行持续好转、内生动力持续增强、社会预期持续改善、风险隐患持续化解，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。报告提出，将加力提效实施好积极的财政政策。今年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕，用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕，研究扩大投向领域和用作项目资本金范围。（来源：新华社）

3.证监会：发布四项活跃资本市场举措

8月27日晚，证监会及财政部连续公布四项重磅措施，活跃资本市场，提振投资者信心。四项措施分别为：财政部、税务总局决定自2023年8月28日起，实施减半征收证券交易印花税；证监会将进一步评估股份减持制度，规范减持行为；针对目前市场形势，证监会将对IPO、再融资节奏进行调整，计划采取阶段性收紧IPO节奏、限制破发破净持续亏损公司再融资等措施，优化市场环境；证监会将投资者融资买入证券时的融资保证金最低比例由100%降低至80%，自2023年9月8日收市后实施。（来源：经济日报）

4.发改委：促进形成绿色低碳产业竞争优势

8月29日，国家发展改革委等部门近日联合印发《绿色低碳先进技术示范工程实施方案》，提出将布局一批技术水平领先、减排效果突出、减污降碳协同、示范效应明显的项目，并明确了绿色低碳先进技术示范工程重点方向、保障措施、组织实施方式等。2023年首批示范项目申报工作将同步启动。绿色低碳先进技术按照源头减碳、过程降碳、末端固碳分为三大类。源头减碳类瞄准非化石能源先进示范、化石能源清洁高效开发利用、先进电网和储能示范、绿氢减碳示范等4个重点方向；过程降碳类瞄准工业、建筑、交通3个领域关键技术类别的同时，还提出减污降碳协同和低碳（近零碳）园区2个重点方向；末端固碳类瞄准全流程规模化CCUS示范、二氧化碳先进高效捕集示范、二氧化碳资源化利用及固碳示范3个重点方向。（来源：国家发改委官网）

5.山东省：发布扩大内需三年行动计划

8月28日，山东省政府办公厅印发《山东省扩大内需三年行动计划（2023-2025年）》，从消费、投资、经济循环3个关键环节精准发力。其中，提出要加快公共区域、居民小区等充电基础设施配套建设，到2025年实现公共充电站乡镇全覆盖。因城施策支持刚性和改善性住房需求，落实好差别化住房信贷政策，支持各地策划开展一批房产交易展销会，创新举措稳定房地产市场。深挖养老托育消费潜力。深化落实“一老一小”整体解决方案，健全养老托育服务体系等。（来源：济南时报）

二、产业咨讯

1.房地产：存量首套住房贷款利率调整政策落地

8月31日，中国人民银行、金融监管总局联合发布《关于调整优化差别化住房信贷政策的通知》和《关于降低存量首套住房贷款利率有关事项的通知》。对于贷款购买商品住房的居民家庭，首套住房商业性个人住房贷款最低首付款比例统一为不低于20%，二套住房商业性个人住房贷款最低首付款比例统一为不低于30%。首套住房商业性个人住房贷款利率政策下限按现行规定执行，二套住房商业性个人住房贷款利率政策下限调整为不低于相应期限贷款市场报价利率加20个基点。自2023年9月25日起，存量首套住房商业性个人住房贷款的借款人可向承贷金融机构提出申请，由该金融机构新发放贷款置换存量首套住房商业性个人住房贷款。新发放贷款的利率水平在贷款市场报价利率（LPR）上的加点幅度，不得低于原贷款发放时所在城市首套住房商业性个人住房贷款利率政策下限。随后，农行、建行、工行等相继表态将在有关部门指导下，尽快开展首套住房贷款利率调整工作的准备工作。（来源：经济日报）

2.汽车制造：七部门印发汽车行业稳增长工作方案

近日，工业和信息化部、财政部、交通运输部等七部门印发《汽车行业稳增长工作方案（2023-2024年）》。方案称，力争实现今年汽车销量2700万辆左右，同比增长约3%，其中新能源汽车销量900万辆左右，增长约30%；汽车制造业增加值增长5%左右。支持扩大新能源汽车消费，稳定燃油汽车消费，各地不得新增汽车限购措施。落实新能源汽车车辆购置税优惠政策。综合运用各类金融工具，支持企业发展。（来源：工信微报）

3.高端装备：七部门印发机械行业稳增长工作方案

近日，工业和信息化部、财政部、商务部等七部门发布关于印发《机械行业稳增长工作方案（2023—2024年）》的通知。深挖国内市场潜能。着力扩大有效投资。加快推动战略骨干通道、高速铁路、普速铁路、高速公路、港航设施、现代化机场、物流枢纽等现代物流交通体系，以及清洁能源基地、电力外送通道、沿海核电等现代能源体系，城市智慧停车设施、新能源汽车充换电设施等城市基础设施建设，持续拉动工程机械、轨道交通装备、仪器仪表、民用机械等智能装备发展。加快推进智能制造与机器人技术、重大技术装备、新能源汽车和智能网联汽车、农机装备、高端医疗装备和创新药等“十四五”规划纲要重大工程项目建设，持续扩大工业母机、仪器仪表、制药装备、工业机器人等的需求。（来源：工信微报）

4.生物医药：国务院支持医药工业、医疗装备发展

8月25日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《医药工业高质量发展行动计划（2023－2025年）》、《医疗装备产业高质量发展行动计划（2023－2025年）》。会议强调，医药工业和医疗装备产业是卫生健康事业的重要基础，事关人民群众生命健康和高质量发展全局。要着力提高医药工业和医疗装备产业韧性和现代化水平，增强高端药品、关键技术和原辅料等供给能力，加快补齐我国高端医疗装备短板。要着眼医药研发创新难度大、周期长、投入高的特点，给予全链条支持，鼓励和引导龙头医药企业发展壮大，提高产业集中度和市场竞争力。要充分发挥我国中医药独特优势，加大保护力度，维护中医药发展安全。要高度重视国产医疗装备的推广应用，完善相关支持政策，促进国产医疗装备迭代升级。要加大医工交叉复合型人才培养力度，支持高校与企业联合培养一批医疗装备领域领军人才。（来源：新华社）

5.新能源汽车：济南发文支持新能源汽车产业发展

近日，济南市政府办公厅印发了《济南市支持新能源汽车产业高质量发展和推广应用行动计划（2023—2025年）》。到2025年，集聚新能源汽车骨干企业5家以上，关键零部件骨干企业10家以上，形成新能源商用车、乘用车全品类产业基地，拥有主要技术指标、设计能力、制造工艺可达国内先进水平的新能源汽车整车及核心零部件企业，打造制造服务交互融合、大中小企业融通发展，具有国内影响力的新能源汽车产业共同体，产业规模力争突破2000亿元。（来源：济南日报）

三、市中动态

1.市中区召开招商引资和产业链招商工作会议

9月1日下午，市中区召开招商引资和产业链招商工作会议。区委常委、副区长孟庆顺主持会议，并就下步工作提出具体要求。会议指出，今年以来，全区招商引资工作形势“整体向好、负重承压”，招商引资氛围更浓、意识增强、成效较好，目标任务有力有序推进。同时，对标新形势下招商引资工作的标准与要求，工作中还存在很多问题、短板，外资工作破题压力大、新增自主策划招商引资产业项目不足、产业生态资源挖掘不充分等问题亟需改进和提升。

会议强调，招商引资是经济发展的生命线和动力源，各单位要牢固树立全区“一盘棋”思想，把招商引资工作放在更加突出的位置，坚定信心，攻坚克难，勇于突破。要强化项目策划，坚持抓项目就是抓发展，围绕产业招商精准发力。要聚焦目标任务，密切协同、深入挖潜，推动内外资到账提速增效。要加强队伍建设，不断提升工作专业化水平，保障招商队伍的战斗力。要加强督导问效，狠抓工作推进落实，及时协调解决相关问题。要压实工作责任，进一步抢机遇、扬优势、补短板、强弱项，以招商引资的新成效助力全区经济高质量发展。（来源：市中头条）

2.市中区举行全托养老服务机构与医疗卫生机构签约合作仪式

9月7日，为深入推进医养结合发展，促进医疗卫生资源与养老服务有效衔接，进一步提高养老机构的医疗服务保障能力。市中区举行全托养老服务机构与三级医疗卫生机构签约合作仪式，区政协副主席、卫健局局长李秀芳参加。签约仪式上，辖区各全托养老服务机构分别与相应的三级医院、二级医院及邻近基层医疗卫生机构签订合作服务协议书，就医养结合服务事项达成协议。此次签约进一步推动医养康养深度融合发展，使优质医疗资源真正“下沉”到养老服务机构，加快推动全区全托养老机构“1+3+N”医养签约服务模式落地生效，更好地满足老年人的健康养老服务需求。同时，要不断推进养老服务体系建设，持续推动医养服务能力向“高品质”升级，不断满足人民群众日益增长的多层次、多样化的健康养老需求。（来源：市中头条）

四、他山之石

商办产业化如何破局

1.商办市场迈入存量时代，资产运营能力要求提升

过去十年，中国的城镇化发展进程不断加快，商办市场的商业逻辑也由开发时代的开发转变为存量时代的长期经营。数据显示，截至2022年四季度，国内17个主要城市的核心商圈甲级写字楼存量达到5828.3万平方米，未来供应量则达2159.5万平方米，约为存量的1/3，而核心商圈写字楼净吸纳量全年仅有88.3万平方米，比2021年下降了72.4%。大量写字楼项目涌入市场，叠加租赁需求释放缓慢，行业正处于典型的买方市场，业主为稳定入驻表现，持续向租户倾斜，行业供需失衡，内卷加重。

随着产业的加速发展，产业聚集效应致使写字楼的主要需求行业向核心区域集中。一线城市由于经济发展成熟，企业引入和发展的活跃程度较高，激活市场需求，整体空置率低于二线城市。

随着商办物业去化承压，大量物业价值有待进一步盘活，这也对运营商的运营能力提出了更高的要求。当下，优秀的运营商需要有全周期的服务能力，精细化的运营能力，补充市场空白，解决供需错配的问题，提升资产的收益表现和抗风险能力。基于此，我们挖掘出一家穿越周期的优秀商办运营企业——卓越集团，其在商办开发运营领域的发展路径和运营策略具有较好的借鉴意义。

2.聚焦核心区域优质资产，卓越商办实现高速发展

卓越集团从单一的开发业务，逐步拓展投资服务、商办空间运营、企业服务业务，形成了综合型业务布局。1996年,卓越集团在深圳成立,两年后,卓越·蔚蓝海岸作为卓越集团的首个住宅项目,开创了中国大社区住宅品牌的先河。2003年，卓越投资建设并持有运营首个商办项目深圳卓越大厦，开启集团“商住并举”的开发模式。2004年“立足深圳,布局全国”格局初成。2013年成立全国首家城市更新集团。2020年，卓越商企服务在香港联合交易所主板挂牌上市。成为高端商务物业第一股。截至2022年底，卓越集团总资产超过3000亿元，其中资产管理规模超过1000亿元。目前，卓越商办管理已经发展成为中国优秀的资产管理平台。

坚持锚定高价值区域，卓越持续深耕大湾区核心区域，这也支撑了卓越在此轮下行周期的稳健发展。截至目前，卓越在深圳累计在建、开发写字楼超过40座,是目前唯一布局深圳福田中心区、后海中心区、前海中心区、宝安中心区的商业地产开发商,也是这四大中心区最大的开发商，可以称之为“深圳CBD写字楼大王”。当下，城市中心区域产业聚集优势依然显著，良好的交通通达性为劳动要素及商务往来的高效流动提供了便利，完善的商业配套也方便了员工的居住和生活，成为高端企业落地首选。

除此之外，卓越对外扩张步伐也未停下，在华东、华北地区不断获取新的优质资源。分别在上海和青岛开发运营一个项目，截至目前，卓越在全国自持在运营15座商务写字楼 (约82万平方米)。经过二十年的发展，卓越商办已经形成专业化的运营管理体系，且高效运营、资源协同能力持续稳步发力。

3.以空间服务、企业服务提升附加价值，回归“产业发展”逻辑

随着商办市场进入存量时代，运营商需从传统的“地产开发”逻辑向“产业发展”和“人本需求”逻辑回归，通过运营服务的提升，助力产业价值提升，打造更高的楼宇经济价值，最终实现以产兴城、以城聚人、以人强产。

顺应城市发展需求，卓越商办运营模式持续创新升级，围绕服务城市产业、搭建企业生态和服务客户生态三方面出发，打破当下商办运营困境。

破局点一：产业化发展，与城市产业发展共生

办公楼已经从单一的空间地点，成为承载产业发展的重要载体，与一个城市的经济发展密切相关，推动城市产业集聚。伴随产业的发展，办公楼也在适配产业的需求变化中不断迭代。基于服务于城市经济可持续发展，和产业发展转型的诉求。卓越商办运营已经从单纯的办公载体逻辑向赋能产业集群发展转变——即贴合地方的政府政策，匹配城市产业发展需求，做定制化楼宇建设，以楼宇聚集产业，获取政府授牌认证。

旗下运营的典型项目有深圳卓越世纪中心一号楼、大百汇广场、卓越后海中心、深圳前海壹号T3、和青岛卓越世纪中心等。其中大百汇广场是福田第二高楼，2023年6月正式获政府挂牌—大百汇私募证券大厦。福田区拥有近2000家私募机构，基金管理规模占全市超五成，是深圳私募基金产业的发展沃土。大厦挂牌为相关产业发展集聚提供了完善配套。根据规划，项目配备140万平方超级商业综合体，提供行政、金融、公园等9大商务配套，赋能深圳私募证券行业高质量发展，打通一级、二级市场联动，形成互联、互通、互助的良好业态。

另外，深圳前海壹号T3通过前海促进产业集聚资金补贴产业载体认定，得到政府认可，助力于提高前海产业集聚度。深圳卓越世纪中心一号楼，获得政府授牌高端服务业融合示范中心、深圳市投资推广重点园区，成为展示福田产业升级、创新发展的新窗口，大厦成功引入了多家高端服务业的行业企业，目前已经凝聚了金融和高端服务业企业数量超过50家。青岛卓越世纪中心获得政府挂牌"中国（青岛）新媒体产业园”，吸纳视觉志、古麦嘉禾等新媒体业界龙头企业入驻，助力当地集聚新媒体及相关企业超200家，形成了巨大的产业集聚效应，助力青岛市北区新媒体产业发展壮大。

破局点二：搭建产业生态，为企业发展赋能

优质空间载体打造是企业可持续发展的根基，空间生态的打造则是运营企业在激烈的市场竞争中脱颖而出，激活企业发展活力的不二法宝。

近年来，卓越商办锚定ESG发展路径，在建筑空间、运营服务等多元航道中，积极响应双碳战略，践行环保、节能、低碳、绿色的可持续发展观，率先引入代表绿色建筑全球最高标杆的LEED绿色建筑标准，开创华南区域绿色建筑先河。目前卓越集团共8个商办项目获得11项国际LEED/WELL金级、国家绿色建筑三星认证。例如旗下代表项目卓越·后海中心引入国际LEED绿色商务标准，针对建筑体、用材细节、商务生态等方面充分落实可持续发展理念，比普通写字楼节省8%的办公成本，楼宇绿化率达30%，成为后海片区的绿建标杆。

当下，商办运营除了考虑租金回报率等经济收益外，更要思考业主和企业的关系，“从服务产业到推动产业”。运营商需能够结合资产所处的生命周期，整合不同主体在不同阶段所需的各类服务资源为资产持有方、企业租户、用户提供全生命周期的解决方案。尤其可以作为资源平台，在各个大客户之间做资源嫁接，为企业赋能。

卓越集团商办管理公司总经理石坚涛在一次公开演讲中曾提到：“我们一直认为，写字楼不只是一栋孤立的建筑体，而应该成为有一个富有弹性的建筑生命体，拥有一个完整的商务生态，产业生态，楼宇生态。践行这样的理念，为后续写字楼产品运营提升提供了良好的先天客观条件。”这个价值理念贯穿了卓越商办项目运营的全生命周期。

尤其体现在卓越商办一直以来致力于构建商务生态平台，不局限于为企业提供办公载体，更注重为企业全方位赋能。通过不定期组织发起赛事、课程、沙龙分享会等活动的方式，为租户企业提供沟通交流的渠道，助力各行各业打通资源链条。例如邀请专业律所为租户企业举办企业法律知识分享沙龙，举办“国风潮聚卓见古韵”第三届“新媒体之夜”时尚盛典，协办2022中国(深圳-香港)-印度尼西亚(雅加达)经贸合作交流会等。

破局点三：赋能客户生态，商办同圈循环

卓悦INTOWN半开放式的街区+盒子风貌，开启了深圳主题式商办商业的先河。卓越商业与写字楼相互赋能，形成“商办同圈内循环”，营造客户生态，从两方面为租户赋能：

一是多元的商业配套服务。包括多元品牌涵盖潮牌、影院、超市、美食、文创品牌，多元业态集网红美食、夜间文化、体验娱乐于一体，多元活动不定期举办音乐、游戏、竞演、艺术展陈等活动。二是丰富的租户优享权益。依托卓越集团的多元业务资源优势，联动商业、地产、教育和酒店为租户员工提供专属优惠支持。例如商业折扣租户企业专享团购、租户员工专享折扣等；购房福利优享业主折扣、佣金、卓越储值卡等多重福利；酒店权益优享五大类服务专项特惠权益等。通过提供专属优惠权益，可以提升员工对于商圈服务的依赖性，增加租户黏性。

当下，行业周期逐步被熨平，从重开发向重运营转变，对企业的运营管理能力要求更高。商办市场也正开启新一轮的发展周期，以资管视角进行项目操盘，实现资产价值是商办运营企业可持续发展的重要手段。经过20余年的发展，卓越集团为行业提供了一个商办运营高效发展的典范。（来源：产城观察网）

五、专题解读

【城中村改造】城中村改造融资的四种模式

城中村改造是城市更新的重要组成部分，同样受住建部2021年8月发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》的约束（不得大拆大建），实际上也只能以综合整治和有机更新为主，同时需结合保障性住房建设需求，也即不太可能出现大面积的拆除重建，背后也不会有天量的货币补偿和被拆迁方的大量重新购房需求。而且城市更新及城中村改造项目都存在典型的周期太长、投资回报率确定性太低等问题，民营房企及民营资本目前的参与热情都比较有限（尤其是地方政府要求必须由国企主导项目的情况），因此城市更新及城中村改造项目的融资才是项目能否实施的关键

根据工作部署电视电话会议提出的分类改造原则，拆除新建、整治提升、拆整结合三种改造模式，基本上可以对应目前城市更新中的拆除重建、综合整治、功能改变集中模式，根据改造模式不同，项目的收益情况也会不同，无收益的公益性项目应由政府出资，有收益的准公益性和经营性项目则可吸收多方出资，参照前城市更新的做法，应有以下几种融资模式：

1.政府出资

（1）公益性项目中的政府直接投资：政府预算内财政资金或一般债券融资资金。

（2）准公益性项目或经营性项目中的政府投资：政府预算内财政资金或专项债融资资金。国常会曾提出专项债资金只能用于政府投资项目，但近期这一政策已开始松动，已有越来越多的地方将专项债用于企业投资项目。

准公益性项目或经营性项目中的政府投资包括项目资本金和债权资金。特别需要关注的是专项债作为项目资本金。按照1996年国务院发布的《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知（国发〔1996〕35号）》（以下简称35号文），项目资本金是具有股权属性的非债务性资金，与专项债资金的债权属性有一定的冲突，因此2019年中共中央、国务院发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知（厅字〔2019〕33号）》（以下简称33号文）规定，专项债资金可以作为重大项目的项目资本金，曾引发过广泛的争议。这一矛盾在稍后2019年11月发布的26号文得到了圆满的解释，26号文修订了28号文对项目资本金极为严厉的限制，明确项目资本金对投资项目来说是非债务性资金，不需要穿透向上审核其是否是投资者的非债务性资金，在一定程度上允许项目资本金进行合规融资。专项债是政府债务性资金，政府作为投资人将专项债资金投入项目，对于项目来说，该专项债资金为股权投资，并非债务性资金，因此33号文的规定与项目资本金制度规定并不矛盾。并且33号文及其后的一系列政策文件对专项债作为项目资本金规定了严格的使用领域，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例也不得超过25%。

（3）准公益性项目或经营性项目中的政府投资补助、贷款贴息：政府预算内财政资金。由于政府补助或补贴既非政府股权投资也非政府债权投资，不需要进行分红或偿还，与专项债的属性相冲突，因此只能以政府预算内资金支出。同时由于补助、补贴等支出为政府单方面的利益付出，需要有明确的政策或法规依据，适用的范围受到严格限制。为避免被认定为“实质依靠财政”，规避隐性债务的风险，实践中政府投资补助和贷款贴息的比例要求在项目总投资的50%以下。

2.金融机构融资

（1）政策性银行贷款。政策性银行贷款的借款主体一般为政府授权、指定或符合当地政策规定的实施主体，对借款主体的要求比较高。实施主体需同时承担一级开发包括拆迁、征地等工作，以及二级开发建设任务，建设内容包括商品住宅、保障房、商业、办公、酒店、厂房等多种业态，但政策性银行一般禁止向商业项目融资；贷款金融一般不超过项目总投资的80%，每个银行都设置了各层级的单个项目审批权限；贷款期限根据项目更新改造规模、拆迁难易度、施工周期、市场销售等因素确定，最长一般不超过建设期加上20年；担保原则上采用抵押担保方式，若无法提供抵押或抵押不足值，也可采用质押或第三方保证担保；贷款用途广泛，包括拆迁改造、环境整治、综合片区整理、安置房建设、配套基础设施建设、商业开发等各种费用支出，但不得用于缴纳土地出让金；还款来源主要为二级开发建设的保障房销售、商品住宅、商业、办公、酒店、厂房等租售、处置收入，也包括借款人其他综合收入，政策性银行贷款一般要求实施主体保本微利，构建市场化还款现金流，主要还款来源于产业配套设施和公共服务配套设施租售收入、项目配套经营性资产收入、土地等经营性资源收入、公司自有资金及其他经营性资产收入、政府给予政策协调保障的各类资金等。

国开行2021年曾创新出一级半融资+二级融资模式，一级半融资，成立独立的公司招拍挂摘地，土地抵押给金融机构，通过股权转让收入作为还款来源；二级融资，协议方式获取土地后，投资基础配套和公共服务设施建设运营维护以及产业招商运营维护，以租售收入或产业收益作为还款来源。

（2）政策性开发性金融工具。2022年6月国常会推出政策性开发性金融工具支持重大项目建设，通过发行金融债券等方式筹资，国家开发银行成立的国开基础设施投资基金及中国农业发展银行成立的农发基础设施基金，为重大项目提供不超过50%的项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。政策性开发性金融工具主要用于交通、能源、水利等网络型基础设施建设，信息、科技、物流等产业升级基础设施建设，城市基础设施建设，农业农村基础设施建设，国家安全基础设施建设，重大科技创新、职业教育等领域，以及其他可由地方政府专项债券投资的项目建设。作为接棒专项债的准财政资金，政策性开发性金融工具将是未来重要的资金来源。

（3）商业银行贷款。部分地区商业银行开始发放城市更新贷款，但所谓的城市更新贷款并没有明确的政策和法律依据，也存在着被监管机构认定违规的风险。

目前的做法是分两个阶段，拆迁及一级土地开发阶段发放固定资产贷款，二级开发阶段发放开发贷。原因是根据目前的贷款政策规定，申请开发贷的前提是四证齐全，因此在一级土地开发阶段是无法向金融机构申请贷款的。实践中部分试点地区做了政策变通，允许金融机构“容缺审批”，在有省级城市更新地方法规规定可进行土地开发一二级联动的前提下，可以对四证不全的主体发放城市更新贷款（主要指前段固定资产贷款），而且规定已经向监管机构备案的城市更新项目贷款（主要指前段固定资产贷款）不纳入房地产贷款集中度管理。然而这种变通依然存在问题，一是依然违反了只能向开发主体发放开发贷的规定，发放了固定资产贷款；二是该项固定资产贷款的还款来源是二级土地开发的收入，那其是否仍属于房地产贷款？不纳入房地产贷款集中度管理是否合理？三是所谓的“容缺审批”本质上仍是在四证齐全之前的前融，地方的试点文件能否对抗监管机构的监管规定？监管机构很可能会穿透认定该类固定资产贷款违规用于支付土地款。

（4）城市更新类基金。主要包括政府主导的城市更新基金和民间设立的城市更新基金。

政府主导的城市更新基金已在北京、上海、天津等城市落地，一般由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立，这类基金投资者（LP）基本都是国央企、保险等机构。比较典型的如2021年6月2日上海成立的城市更新基金，落地规模800亿，是目前全国最大的城市更新基金，该基金是在上海政府牵头下，由证券公司旗下的私募基金公司作为管理人（国泰君安创新投资有限公司）发起设立，其参与投资的“社会”资本主要是国央企开发商（如保利、万科、招商蛇口等）以及保险等金融机构，参与投资的本质上属于政府主导的城市更新“引导”基金。

此外在深圳等城市更新市场化运作较早的地区，也有不少民间资本成立的城市更新基金，这类城市更新基金偏市场化运作，允许自然人合格投资者以及各类机构投资者进行资金募集，但该类城市更新基金规模较小，不属于主流。

（5）保险资金。保险资金期限长、成本低、规模大，非常适合投资于城市更新项目，根据相关法律法规保险资金的重点投资的方向包括基础设施以及棚户区改造、商业不动产、办公不动产、产业园区、旅游地产、与保险业务相关的养老、医疗、汽车服务等不动产及自用性不动产等，棚改、保障性住房等投资通常需取得相关批文。保险资金通常会委托保险资产管理公司进行投资。具体的投资方式则包括基础设施债权投资计划、不动产债权计划、通过信托计划放款等模式。

（6）城市更新类债券。城投类主体参与城中村改造项目可发行城市更新类债券融资，包括企业债、定向债务融资工具、交易商协会城市更新债券等。

（7）基础设施公募REITs。城投也可通过发行基础设施公募REITs，盘活存量的城市更新项目，从政策导向来看，2022年决策层开始放开民营企业发行公募REITs的资质，公募REITs可为城市更新项目投资人提供有效的退出路径。

（8）不动产私募投资基金。2023年2月20日中基协发布《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》，启动不动产私募投资基金试点。允许符合要求的私募股权基金管理人在具备初步募资和展业计划的基础上设立不动产私募投资基金，引入机构资金，投资特定居住用房、商业经营用房和基础设施项目等，对试点管理人和不动产私募基金产品实行特殊监管政策。这为城市更新项目开辟了一个新的资金渠道。

3.社会资本投资

吸引社会资本参与城中村改造，主要在可以市场化运营、具有经营性收益的准公益性、经营性项目，需要保障社会资本的收益，底线是不能增加政府隐性债务。目前比较常用的模式有以下几种：

（1）ABO模式

目前的ABO模式有两种类型：一是股权型。政府授权属地国企项目开发时进行资本金注入或投资补助。根据社会资本是否进行股权投资分为两种操作结构：

a.社会资本仅参与项目建设运营方，不参与项目投资。

政府授权属地国有企业作为项目业主立项基建项目，这里必须是政府属地的国有企业，政策法律允许地方政府代表国家以国有资产向属地国有企业投资，履行出资人职责，如果政府是向异地国企授权开发基建项目，则不能适用以上规定，参照特许经营及PPP模式的相关规定，政府选择社会资本必须采用竞争性方式，因此需要进行公开招投标等竞争性方式，不能直接授权。

政府向授权的属地国有企业注入资本金、投资补助等资金，由属地国有企业整体负责项目的投融资、建设运营等工作，并作为平台公开招标选择社会资本从事项目的施工建设、运营等工作。政府根据授权协议的约定对属地国有企业进行考核并支付授权经营服务费，属地国有企业按相应的合作协议向施工方、运营方支付相应费用。属地国有企业以项目的运营收入、政府支付的授权经营服务费、企业自身的信用向金融机构融资。

这种模式就是ABO首创案例，北京市政府授权京投公司建设经营轨道交通案例中采用的模式，目前已经很少被采用，现在大多是采用“投融建一体化”模式。

b.“投融建一体化”模式。社会资本既是参与项目建设运营，也参与项目投资。

政府授权属地国有企业作为项目业主立项基建项目，政府向授权的属地国有企业注入资本金、投资补助等资金。属地国有企业通过公开招标方式选择社会投资人，属地国有企业与社会投资人合资成立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设运营等工作。政府根据授权协议的约定对属地国有企业进行考核并支付授权经营服务费，属地国有企业根据与社会投资人的协议向项目公司支付运营补贴，社会投资人通过股东分红获取这部分收入。项目的收益由项目公司收取，项目公司以运营收入、属地国有企业支付的运营补贴以及各股东的增信措施等向金融机构融资。

“投融建一体化”模式能够解决地方政府及属地国有企业资本金不足、缺少建设施工和运营能力等各种问题。

二是购买型。主要适应于片区开发类项目中。政府授权属地国有企业综合开发权，属地国有企业公开招采选择社会资本方，社会资本方招标和工程、服务招标两标合一标，属地国有企业与社会资本方合资成立项目公司，项目公司负责片区的规划设计、投资、建设、运营及招商等工作，必须包括运营和招商等工作，否则将成为土储类项目。在片区增量财政实现后，通常为土地出让金留存收入，政府通过成本补贴、招商引资奖励等形式对属地国有企业进行补贴，属地国有企业按照“成本+回报”模式，将基础设施建设、招商引资、项目运营维护费用支付给项目公司。该模式采取工程采购和服务购买的方式，结算支付环节可在完成绩效考核且财政实现收入后进行支付，可以有效规避隐性债务问题。

这种操作模式可以解决政府可注入资本金及其他补助资金不足、项目的主要收益来源于土地开发和出让收益等问题。

虽然ABO模式可有效的将政府投资项目转变为企业投资项目，但目前确实缺少相关政策法规的规范，存在出现违规操作，产生地方政府隐性债务的风险，因此在实施时需要更加注意合规操作，尽量不要与现行的政策法规产生冲突，尽量避免被认定增加政府隐性债务。

（2）投资人+EPC模式

投资人+EPC模式之前，实践中出现过F+EPC模式，由施工单位为项目融资，但F+EPC项目的业主为政府，最终融资的支付主体还是政府，实质上形成了政府隐性债务。2021年财政部公布的《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复（财金函〔2021〕40号）》中也提出F+EPC模式“尚无制度规范，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”。

投资人+EPC模式主要适用于准公益性和经营性项目，项目业主为企业，因此不存在产生政府隐性债务的风险，关于政府债务管理和隐性债务监管的相关政策法规都不适用。

该模式按照社会资本方是否出资分为两种类型：

一是项目由公益性国企作为业主立项，由公益性国企进行投融资，政府可以提供投资补贴、贷款贴息，公益性国企通过公开招标选择EPC或F+EPC施工具体实施项目。这种类型目前采用的比较少，大多采用投资合作+EPC模式。

二是投资合作+EPC。公益性国企先成立项目公司，由项目公司作为项目业主立项，再通过“两标合一标”招标选择施工企业向项目公司增资，成为合资公司。根据现行法律规定，国有参股公司增资属于企业国有资产交易行为，需要在制定产权交易所内交易，但《企业国有资产交易监督管理办法》又规定，“因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资，可以采取非公开协议方式进行增资”，这里施工企业通过“两标合一标”成为项目公司的投资人和项目的实施方，可认定为建立了战略合作关系，因此可以不用进场交易。

投资人+EPC模式一般不包括运营，这是与特许经营最大的区别，社会资本方往往在项目建设完成后就选择退出，由公益性国企采取回购的方式根据合作协议约定支付社会资本方投资本息。如果包括运营，则成为投资人+EPC+O模式。

但如果社会资本方采取的不是真正的股权投资，而是延付型投资合作+EPC，则需要注意与垫资相区别，根据最高院的司法解释垫资只能支付同期贷款利率，双方约定的投资本息将无效，必须在合作协议中明确约定延付型投资合作+EPC，社会资本方不真正成为项目公司股东，但完成建设后获得占用资金的成本和收益。延付型投资合作+EPC通常出现在央企作为社会资本方的情形下，由于受国资委《中央企业国有资本经营预算支出执行监督管理暂行办法（国资发资本规〔2019〕92号）》和 《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知（国资发财管〔2017〕192号）》对央企股权投资管理和资本性资金使用的相关规定限制，央企往往不愿意进行直接股权投资，从而采用延付型投资合作的形式。

（3）特许经营+股权合作+EPC模式

当实践中出现无法将政府投资项目转变为企业投资项目的客观情况时，还可以采用特许经营+股权合作+EPC这种变通模式，鉴于ABO和投资人+EPC模式尚无明文规定，实践中部分地方政府不予接受，而特许经营属于有专门政策法律规范的模式，更容易被地方政府接受。

首先由政府根据《特许经营管理办法》通过公开招标或竞争性谈判等方式选择项目的特许经营者，具有建设和运营资质的特许经营者作为项目投资人和建设运营方，“两标合一标”获得EPC施工总承包资格。其次中标的社会资本方与政府指定的平台公司依据招投标文件约定出资设立项目公司，由项目公司负责项目实施。

特许经营+股权合作+EPC模式相比于投资人+EPC模式存在以下问题：

a.项目性质仍然是政府投资项目而不是企业投资项目，不能实现完全的市场化运营，而且受到政府债务监管等相关政策法规的限制，操作灵活性差，违规风险大。

b.在投资人+EPC模式中，公益性国企作为平台可以更便利更充分的整合各方资源，撬动社会资本，但特许经营+股权合作+EPC模式中公益性国企的作用有限。

c.根据规定特许经营模式中特许经营者必须同时承担建设和运营职责，而实践中很多央企并不愿意承担运营责任。

d.《特许经营管理办法》严格限制了特许经营的适用范围，仅限于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，大量基建与公共服务项目没有纳入适用范围，特别是实践中大量的土地类项目，是否能够采用特许经营的模式存在很大质疑。

（4）PPP模式。

PPP模式是目前有完善法律规范，最为合规的模式，但同时也是要求最高流程最为复杂的模式。根据财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金（2019）10号）》的规定，合规PPP模式应满足以下条件，主要包括：

a.属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；

b.社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；

c.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；

d.项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；

e.政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；

f.按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

其中项目资本金必须以股东自有资金缴纳、社会资本负责项目投资建设和运营、政府支出与项目产出绩效相挂钩的付费机制这三项条件是保证PPP项目合规性的关键。

PPP模式有很多指标限制，因此规模有上限，根据10号文规定：

a.财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。

b.每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。

c.财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

不过2023年后PPP模式陷入停摆状态，2023年6月26日公布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，披露了2022年PPP项目审计情况。报告提及，此次重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，发现了三个方面的问题，包括入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责。截至6月份财政部PPP中心项目库已经暂停入库4个多月，很多地方政府正在对以往实施的PPP项目进行整改，何时重启目前尚无消息。

4.物业权利人自筹资金

物业权利人主要分为物业主、物业使用人（包括承租人、借用人及其他取得物业使用权的人)和物业管理人。由物业权利人出资进行改造主要出现在综合整治类项目中，尤其是缺乏维护而产生设施老化、建筑破损、环境不佳地区的老旧小区改造。

总结：以上渠道仅是目前参照城市更新项目的资金来源，不排除城中村改造的推进过程中以及未来城市更新试点过程中还会有新的融资政策出台，例如推出新的融资工具，或者实践中创新出新的融资模式。此外7月28日城中村改造工作部署电视电话会议上提出的“改造资金全市统筹”也很值得关注，具体如何统筹，是仅仅指政府投资部分的全市统筹，还是指各类资金的统筹，有待进一步明确。（来源：金融监管研究院）

【专项债申报】济南能源（新能源）领域案例分析

能源类基础设施属于现阶段专项债券重点支持领域。能源类专项债主要包括天然气管网和储气设施，煤炭储备设施，城乡电网，大型风电基地、大型光伏基地等绿色低碳能源基地、村镇可再生能源供热，新能源汽车充电桩和公共领域充换电基础设施6大领域，其中，后3类新能源领域近几年支持力度较大。

济南市2023年发行的专项债中，能源环保领域发行金额仅为1.4亿元，占总发行金额的0.51%。一共发债2个能源领域项目，分别为历城区11kV水泥线、港兰线、临港线、郭全线、郭风线、韩仓线、飞东线、潘体线高压迁改工程（发债金额0.4亿），济南市市中区10KV电力迁改投资建设项目（发债金额1亿），且均为城乡电网领域，发债金额和发债数量、发债领域都较局限。本文主要就绿色低碳能源基地、村镇可再生能源供热领域，新能源汽车充电桩领域和公共领域充换电基础设施领域这3类需重点突破的新能源领域进行典型案例分析，但济南市均未涉及相关领域，所以本专题针对山东省其他地市的典型案例进行了分析解读。

1.绿色低碳能源基地

（1）资金投向。绿色低碳能源基地主要包括大型风电基地、大型光伏基地、抽水蓄能电站等。风电基地主要通过风力发电，把风的动能转为电能。对于缺水、缺燃料和交通不便的沿海岛屿、草原牧区、山区和高原地带，因地制宜地利用风力发电可以减轻能源不足带来的负面影响。光伏基地则是采用光伏发电，利用半导体界面的光生伏特效应而将光能直接转变为电能的一种技术。抽水蓄能电站则是利用电力负荷低谷时的电能抽水至上水库，在电力负荷高峰期再放水至下水库发电的水电站。抽水蓄能是电力系统最可靠、最经济、寿命周期最长、容量最大的储能装置。

（2）收入来源。绿色低碳能源基地项目的收入来源主要包括太阳能、风能、水能发电收费收入、可再生能源发电财政补贴收入等绿色低碳能源收入和风电光伏基地配套设施、新能源储能设施收入、新能源传输枢纽运营收入等配套设施收入。

（3）典型案例：山东渤中海上风电产业基地基础设施配套项目（2022年专项债项目）

建设内容：本项目建设45万平方米的标准化厂房及中心渔港通航能力提升工程。主要建设海上风电产业基地，包括风电装备制造基地、光伏装备制造基地、氢能装备制造基地、储能材料制造基地、综合服务基地及科创研发中心。建设风电装备制造基地，配套给水、雨污排等七通一平基础设施内建设，配套建设风电装备专用出运码头1处，3个泊位。引进企业生产的产品包括塔筒、叶片、风力发电机、海底电缆以及其它零部件，形成较为完整的风电装备生产产业链，年产能约150台套。

项目单位：东营鼎乘招商服务有限公司

资金筹措方案：项目总投资20.10亿元，其中：项目单位资本金10.10亿元，计划发行地方政府专项债券10亿元，债券期限为20年。

收入来源：作业包干费、停泊费、厂房租赁费收入。项目预计累计收益34.96亿元，对专项债本息覆盖倍数达1.59倍。

方案特点：该项目在市政和产业园区基础设施领域集合发行，项目收入丰富，资本金占比高。

2.村镇可再生能源供热

（1）资金投向。村镇可再生能源供热目前包括太阳能供暖、风电供暖、地热供暖和生物质供暖。可再生能源供热不仅可以解决燃煤供暖带来的污染问题，还可以提高供电效率、节能降耗和提高使用安全性。

（2）收入来源。村镇可再生能源供热项目的收入来源主要包括可再生能源供热收入和财政补贴收入。财政补贴主要是指冬季清洁取暖运行补贴，目前北方多地针对清洁能源供暖也给予了一定的资金支持。

（3）典型案例：平原县农村清洁取暖改造项目

建设内容:本项目建设地址位于平原县龙门街道办事处、桃园街道办事处、王大褂镇、三唐乡、德原街道办事处、恩城镇、王凤楼镇、前曹镇、张华镇、王庙镇、王呆铺镇、腰站镇。计划对平原县龙门街道办事处、桃园街道办事处、王大褂镇、三唐乡、德原街道办事处、恩城镇、王凤楼镇、前曹镇、张华镇、王庙镇、王果铺镇、腰站镇约40000户居民进行清洁取暖改造，主要建设内容包括:村内及入户燃气管网敷设、燃气取暖壁挂炉及燃气表、报警器等设备安装，并配套附属设施。

资金筹措方案：项目总投资50000万元，不含专项债资本金22000万元，申请专项债总额28000万元，其中专项债作资本金5000万元。

3.公共领域充换电基础设施

（1）资金投向。充换电基础设施是指各类集中式充换电站和分散式充电桩及其接入上级电源等相关设施。集中式充换电站是指接入统一配电系统和具有一定规模的公交车、出租车、专用车、城乡公共和城际快充充换电站。

（2）收入来源。公共领域充换电基础设施项目的收入来源主要包括充电桩服务收入、财政补贴收入和停车费等配套设施收入。为鼓励并引导社会资本参与公共充电桩建设，多地陆续出台针对充换电设施的建设和补贴政策。

（3）典型案例：临沂绿源物流有限公司智能充换电站项目

建设内容：本项目总占地面积100000平方米，共建设30处60座换电站总建筑面积13500平方米。每处换电站占地3300平方米，建筑面积450平方米，设置2座8工位换电站并配套1座高压配电室。每座换电站可满足35台电动重卡充换电使用，因此每处换电站设计服务70台电动重卡使用。项目全部建成后可年服务2100台电动重卡换电使用。

资金筹措方案：项目总投资49016.53万元，不含专项债资本金16016.53万元，申请专项债总额33000万元。

4.新能源汽车充电桩领域

（1）资金投向。新能源汽车充电桩主要包括新能源汽车智慧充电站、智慧充电桩及配套停车充电一体化服务设施，如场地硬化及管线敷设、电力工程、配套设施购置及安装等。一般可考虑将充电桩与停车场或光伏设施等进行搭配打包申报。

（2）收入来源。项目一般收益为充电收入，如与停车场进行搭配，则收益来源除此之外还包括停车收入、广告位出租收入、自动售卖机出租收入和自助洗车机出租收入等；如与光伏车棚等进行搭配，则收益来源除此之外还包括光伏电费收入。

（3）典型案例：博兴县城乡新能源汽车充电桩建设项目

建设内容：该项目由博兴县公用事业集团有限公司建设，主要在全县12个镇办建设新能源汽车充电桩1000个，以及配电系统、安防系统、计量计费系统等其他相关配套工程。

资金筹措方案：项目总投资30000万元，不含专项债资本金15300万元，申请专项债总额14700万元。