经济信息参考

出品：战略投资中心 编辑：王丹丹 审核：崔玮迤 2023年6月16日

（第 25 期）

目 录

一、政策动向

1.国家发改委：加快建设全国统一大市场

2.国家能源局：推进新型电力系统发展

3.文旅部：以乡村文旅带头人带动项目发展

4.工信部：多措并举降低实体经济企业成本

5.教育部：支持职业教育产教融合项目建设

二、产业咨讯

1.国家发改委：深化营商环境重点领域改革

2.国家能源局：推进能链综合能源港模式普及

3.工信部：全力推动工业互联网高质量发展

4.山东省政府：高质量标准体系赋能山东绿色转型

5.济南市政府：“全生命周期”保障物流项目落地见效

三、市中动态

1.市中区：有序推进城市更新项目建设

2.市中区：全面提升新型城市化品质

四、济南专项债申报情况

1.济南市专项债发行背景

2.济南市专项债发行情况

3.重点关注领域分析

五、他山之石

“股权财政”理论的问世与落地运作的三个模式

六、专题解读

工业园区更新前景和融资模式研究

一、政策动向

1.国家发改委：加快建设全国统一大市场

6月5日，副主任李春临在国务院政策例行吹风会上表示，将重点做好四方面工作，争取推动全国统一大市场建设取得实质性进展。第一，针对当前突出问题抓紧开展系列专项行动；第二，将加快完善建设全国统一大市场的配套政策；第三，完善适应建设全国统一大市场的长效体制机制；第四，切实抓好工作落实。持续扩大市场准入，加大投资促进工作力度，城市提升城市商业能级，打造更多智慧便民的消费场景；农村完善农村流通体系，健全县乡村三级商业网络。（来源：发改委官网）

战投解读：全国统一大市场主要包含了三个层面的含义：一是“全国统一”，以中央为主导，制定统一的市场标准和行为准则；二是“大”，不仅是指规模大，还指市场更为成熟，更规范，更靠谱，更有韧性；三是“市场”，要充分发挥市场在资源配置中的决定作用，总的来说，“全国统一大市场”是中国特色社会主义市场经济体系进一步的升级和完善。中共中央、国务院在2022年发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，指出加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，全面推动我国市场由大到强转变，为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。我国统一大市场建设还存在一些问题，特别是要素市场方面存在要素流动不通畅、配置效率不高的问题；产品在地区之间贸易成本和流动成本高，存在贸易壁垒等。在推进全国统一大市场建设中，推进乡村振兴、提高农业劳动生产率、缩小城乡差距是重中之重。

2.国家能源局：推进新型电力系统发展

6月2日，由国家能源局主办，电力规划设计总院、中国能源传媒集团有限公司承办的《新型电力系统发展蓝皮书》(以下简称《蓝皮书》)发布仪式在京举行。其中指出，新型电力系统具备安全高效、清洁低碳、柔性灵活、智慧融合四大重要特征，其中安全高效是基本前提，清洁低碳是核心目标，柔性灵活是重要支撑，智慧融合是基础保障，共同构建起新型电力系统的“四位一体”框架体系。要加强电力供应支撑体系、新能源开发利用体系、储能规模化布局应用体系、电力系统智慧化运行体系等四大体系建设，强化适应新型电力系统的标准规范、核心技术与重大装备、相关政策与体制机制创新的三维基础支撑作用。（来源：能源局官网）

战投解读：2021年3月15日，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上作出构建新型电力系统的重要指示。党的二十大报告强调加快规划建设新型能源体系，为新时代能源电力高质量发展提供了根本遵循，指明了前进方向，因此在开展碳达峰碳中和的背景下编制了《蓝皮书》。新型电力系统是以确保能源电力安全为基本前提，以满足经济社会高质量发展的电力需求为首要目标，以高比例新能源供给消纳体系建设为主线任务，以源网荷储多向协同、灵活互动为有力支撑，以坚强、智能、柔性电网为枢纽平台，以技术创新和体制机制创新为基础保障的新时代电力系统，是新型能源体系的重要组成部分和实现“双碳”目标的关键载体。

3.文旅部：以乡村文旅带头人带动项目发展

6月2日，文化和旅游部办公厅等印发《乡村文化和旅游带头人支持项目实施方案（2023—2025年）》。文件指出，一是各级文化和旅游、农业农村部门要将具有代表性的带头人纳入联系服务范围。二是搭建宣传推介和交流合作两个平台。三是整合现有人才项目，将实施乡村文化和旅游带头人支持项目与乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目相结合，与文化人才服务支持艰苦边远地区和基层一线专项相结合，与文化产业赋能乡村振兴计划、乡村旅游精品工程相结合。四是支持符合条件的带头人参与乡村旅游艺术、餐饮、数字等系列提升行动，要注重直接带动、创新推动、辐射联动、项目拉动，推动带头人能力素质提升。（来源：文旅部官网）

战投解读：人才振兴是实施乡村振兴战略的重要推力，是落实产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕总要求的有力保障。本文件的下发正是基于乡村人才战略需求，旨在充分发挥乡村文化和旅游带头人在乡村振兴中的示范引领和辐射带动作用，推动乡村文化和旅游高质量发展。发展乡村旅游不仅为乡村带来新的产业发展机会，而且为乡村居民提供多样化的就业和个人发展机会，同时也是乡村传统文化复兴、提升乡村居民文化自信的重要途径。而当前，人才与基础设施建设成为了制约乡村文旅产业发展的桎梏。因此，乡村文旅带头人队伍与基础设施建设将成为接下来文旅产业发展的重点所向。

4.工信部：多措并举降低实体经济企业成本

6月13日，国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人民银行等4部门联合对外发布《关于做好2023年降成本重点工作的通知》，从减税降费、金融提质增效等多个方面大力推进降低实体经济企业成本，支持经营主体纾困发展，助力经济运行整体好转。文中提到，对科技创新、重点产业链等领域，出台针对性的减税降费政策，将符合条件行业企业研发费用税前加计扣除比例由75%提高至100%的政策作为制度性安排长期实施。（来源：工信部官网）

战投解读：降成本是供给侧结构性改革的重要内容，是助力实体经济企业轻装上阵、提升竞争力的一项重要举措。2016年8月国务院印发《降低实体经济企业成本工作方案》以来，国家发展改革委会同降低实体经济企业成本工作部际联席会议各成员单位，每年都要印发文件部署年度重点工作，2023年已是第7个年头，可谓持之以恒、久久为功。2023年降成本重点工作从8个方面部署了22项任务，措施系统而有针对性，精准务实，体现了年度特点，契合了经营主体实际需要，将有力有效提振市场信心，激发经营主体活力，推动经济加快恢复。政策坚持全面推进与突出重点相结合，如税收优惠政策就强调精准性针对性，主要针对小规模纳税人、服务业纳税人、小型微利企业、个体工商户等抗风险能力偏弱的对象，以及科技创新、重点产业链等重点领域。今年降成本工作重点举措的落地实施，将在前期多年成效基础上持续深入发力，优化市场环境、持续降本增效，不断增强实体经济企业活力和竞争力，提振市场信心，助力我国经济加快恢复。

5.教育部：支持职业教育产教融合项目建设

6月13日，教育部、国家发改委等八部门联合印发《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》。其中提到，在新一代信息技术、集成电路、人工智能、工业互联网、储能、智能制造、生物医药、新材料等战略性新兴产业，以及养老、托育、家政等生活服务业等行业，深入推进产教融合，培养服务支撑产业重大需求的技能技术人才。同时将职业教育产教融合项目纳入地方政府专项债券支持范围。（来源：教育部官网）

战投解读：出台《实施方案》，是持续深化职业教育产教融合的内在要求，是统筹解决人才培养和产业发展“两张皮”问题的重要举措，对于完善现代职业教育体系，建设教育强国、人才强国具有重要意义。推进职业教育产教融合不仅是建立现代产业体系、赢得大国竞争主动的迫切需要，是建设人才强国、推动人口高质量发展的重要路径，也是是保障民生、促进就业的现实要求。文件提到，将职业教育产教融合项目纳入地方政府专项债券支持范围。我们每年3月前后、6月前后、11月前后将组织各地申报。各地需要准确把握支持范围，提高项目前期推进效率，确保申报时已完成可研审批或者核准、备案手续。对符合条件的职业教育产教融合项目，财政部门将会予以支持。因此职业教育产教融合项目将在未来有较好的发展前景。

二、产业咨讯

1.国家发改委：深化营商环境重点领域改革

6月14日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍深化营商环境重点领域改革有关情况。国家发展改革委将会同有关部门聚焦企业反映的突出问题，分批次加快推出针对性政策措施，突出做好三个“着力”。一是着力深化市场化改革，充分保障公平竞争。二是着力强化法治化支撑，切实稳定企业预期。三是着力提升国际化水平，稳步扩大制度型开放。（来源：国家发改委官网）

行业分析：优化营商环境是市场经济健康发展的需要，也是我国深化体制改革的必然趋势。今年以来，我国经济运行实现良好开局，但经济恢复的基础尚不稳固。坚持以市场化为引领，可以不断释放巨大市场潜力；坚持以法制化为支撑，可以改善市场预期提振发展信心；坚持以国际化为标准，可以优化服务吸引“八方来客”。因此要把打造市场化、法治化、国际化营商环境摆在重要位置，进一步稳定社会预期，提振发展信心，激发市场活力。

2.国家能源局：推进能链综合能源港模式普及

近日，国家能源局提出推广北京五环的能链北京大柳树综合能源港充电站的建设模式。第一，多元商业业态，大幅提升充电场景消费黏性。充电站所在的能链综合能源港，聚合了加油、充电、餐饮、购物等生活服务与精洗、维修等车后服务。第二，全面数字化，快电App高效引流。通过能链智电及其战略合作伙伴快电App，能链北京大柳树综合能源港充电站实现了高度数字化。在充电站启动初期，快电App通过附近新站推荐、定向优惠、会员优惠、特色标签等方式，定点覆盖周边车主，吸引来第一批用户，帮助场站迅速度过启动期。第三，专业运营团队，全生命周期维护。能链北京大柳树综合能源港充电站，采取了全托管模式。通过“数据采集、集中监控、人员调度、检修反馈”四位一体运维模式，实现运维体系高效联动。（来源：新华网）

行业分析：“综合能源港”是指可以满足车主多元化需求的，聚合多种能源品类和多种商业业态的综合能源服务站。综合能源港是一种新型交通能源供应模式，可提供成品油、电能、氢能及天然气等多种能源供给和商业服务等，具有功能综合、土地集约、清洁环保等优势。打造一个能够提供综合能源服务，集合加油、充电、加氢、餐饮、购物、精洗、换油等功能于一体，帮助油站业主摆脱单一能源供应的局限性，能够满足当下车主的多元化消费需求。实现跨越原有业务边界的多元经营，以及商业模式的升级，一跃成为综合性能源服务港是当下所需。伴随新能源汽车渗透率进一步提升，与之配套的‘油气电氢服’一体化综合能源港将迎来井喷式增长。

3.工信部：全力推动工业互联网高质量发展

6月15日，2023工业互联网大会在江苏省苏州市召开。工业和信息化部党组成员、副部长张云明提到，工业互联网是第四次工业革命的重要基石，是数字经济和实体经济深度融合的关键底座，是新型工业化的战略性基础设施。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大战略部署。坚持战略引导，研究出台推动工业互联网高质量发展指导意见。坚持问题导向，加快构建技术体系、标准体系、产品体系，化“点”为珠、串珠成链。坚持需求牵引，加快建设覆盖重点企业、重点产业、重点区域的应用体系，营造企业闯、资本投、市场用的良好局面。（来源：工信部官网）

行业分析：工业互联网(Industrial Internet)是新一代信息通信技术与工业经济深度融合的新型基础设施、应用模式和工业生态，通过对人、机、物、系统等的全面连接，构建起覆盖全产业链、全价值链的全新制造和服务体系，为工业乃至产业数字化、网络化、智能化发展提供了实现途径，是第四次工业革命的重要基石。中国工业互联网已经取得阶段性成效，正转向发展的关键阶段。未来将会呈现以下趋势：1.通过工业互联网生态实现平台和服务的共享、跨行业协作和创新。2.头部企业将会在工业互联网建设中起引领作用。3.中国工业互联网企业主动创新，抢占全球话语权。

4.山东省政府：高质量标准体系赋能山东绿色转型

6月9日，2023青岛国际标准化大会召开。会议指出，山东省政府印发的《关于贯彻〈国家标准化发展纲要〉推进标准化创新发展的实施意见》以标准引领产业转型升级、绿色低碳发展。《山东省建立健全碳达峰碳中和标准计量体系工作方案》，建立健全碳达峰碳中和标准计量体系，发挥标准在实现“双碳”目标中的基础性和引领性作用。海尔卡奥斯物联生态科技有限公司董事长兼总经理陈录城指出，工业领域降碳是实现碳达峰、碳中和目标的关键环节。在实践中，实现绿色转型的最基本单位是工厂，其本质是生产方式的变革，即从传统的大规模制造转向大规模定制。（来源：山东省政府官网）

行业分析：标准化是人类文明进步的成果。全球化浪潮下，标准在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的基础性、引领性作用日益凸显，尤其是在全球科技竞争加剧的背景下，国际标准日益成为各国博弈焦点。绿色低碳标准化建设是调整产业结构、优化能源结构，提高能源资源利用效率，推动绿色低碳科技创新的重要支撑。标准化的主体可以是材料、元件、设备等，也可以是项目、活动、方法等。其中，绿色能源需要将科研、标准、产业三位一体的理念融汇于标准化的制定、实施、监督中，标准化前端延伸至科技研发环节，后端对接至产业（工程），丰富标准化工作的内涵。

5.济南市政府：“全生命周期”保障物流项目落地见效

近日，济南市政府提出，要加强“全生命周期”保障，推动物流项目落地见效。统筹全局，抓好项目谋划储备。一是聚焦计划。着眼“十四五”物流业发展规划，加强与招商部门、相关区县沟通对接。二是借力平台。规划“一核一带七园”物流空间布局，构建省会物流产业带。多措并举，力促项目落地建设。一是早开工。建立开工项目储备库，做好动态管理。二是快建设。成立项目建设工作专班，建立项目清单化推进工作机制。三是见实效。强化当年拟竣工项目的攻坚力度，全力做好要素支持和管理服务。（来源：济南市政府官网）

行业分析：物流项目建设是一个整合了土建施工、配套设施、机电设备和信息系统建设于一体的，复杂的综合性项目。物流项目建设是物流企业集约规范发展的重要载体，是济南市现代物流业提档升级的重要支撑，加快推进重点物流项目建设意义重大。济南市提出，要积极打造“四大产业集群”。立足济南国家骨干冷链物流基地，打造冷链物流产业集群；依托济南国际陆港，打造国际物流产业集群；发挥省会城市区位优势，打造快递物流产业集群；发挥铁水枢纽优势，打造大宗物资物流产业集群。因此接下来，包括冷链物流在内的物流项目将会迎来快速发展期。

 1.市中区：有序推进城市更新项目建设

6月8日上午，市人大常委会主任韩金峰带队到市中区上新街片区视察城市更新工作，市人大常委会副主任王勤光、秘书长陈勇参加视察。韩金峰先后察看了上新街片区城市更新项目城市会客厅建设、传统民居更新改造、万字会修复保护情况。他指出，要注重高水平规划、精细化管理、可持续发展，统筹好老城历史文化资源的保护、改造以及合理利用工作，精心保护城市文脉、街区肌理，努力打造具有泉城辨识度的标志性城市名片。（来源：市中头条）

2.市中区：全面提升新型城市化品质

6月12日，济南市召开市委市政府新闻发布会，市中区委副书记、区长鞠正江介绍，市中区始终把推进新型城市化作为“二次创业”的关键基础，全面实施老城更新、新城崛起和乡村振兴三大行动，国家城乡融合发展试验区建设取得积极进展。坚持北部做优，加快推进老旧小区改造及保障性租赁住房建设。坚持中部做强，串联兴隆—领秀城—南北康—九曲—白马山—党家—七贤片区，有序推进地方征收拆迁和重点项目投资工作。坚持南部做美，建成10个齐鲁样板村和袁庄省级美丽乡村示范村，打造市民近郊休闲旅游打卡地。（来源：市中头条）

四、济南专项债申报情况

1.济南市专项债发行背景

专项债券是落实积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、促进经济高质量发展方面发挥着重要作用。2022年在全济南市固定资产投资额中，专项债券贡献率超过10%，成为拉动投资的重要动力。

不过，随着申报热度的提升，专项债需求和竞争压力也在逐年增大。2023年，全市专项债券项目通过财政部审核的达426个，专项债券需求达到1727亿元，分别比上年提高52%和72%。

2.济南市专项债发行情况

自2015年国家发行专项债券以来，济南市共争取专项债券资金2248.15亿元。其中，2023年济南市新增专项债券共273.75亿元。

从发行金额来看，市政和产业园区基础设施领域发行金额最高，占总发行金额的44.7%；社会事业次之，占比约19.28%。能源和新型基础设施建设领域发行金额最少，分别占比为0.51%和0.37%。

3.重点关注领域分析

（1）社会事业

社会事业类专项债主要包括卫生健康（如医院、卫生服务中心项目）、教育（如幼儿园和职业学校项目）、养老（如养老院项目）、文化旅游四类。济南市发行专项债中，社会事业发行金额为52.78亿元，占总发行金额的19.28%。其中除了济南市本级的39.05亿元外，历城区、济阳区、章丘区等共发行13.73亿元。如历城区莲花山片区（万达文旅城）X-2、X-5、X-7地块幼儿园（0.38亿元、0.33亿元、0.33亿元），历城区唐冶西路东侧X-2地块幼儿园（0.35亿元），七里河烟草地块10班幼儿园（0.21亿元），历城区职业中等专业学校一号学生公寓拆除扩建项目（0.18亿元），济阳区精神卫生中心病房楼新建项目（0.35亿元）等。

（2）农林水利

农林水利类专项债主要包括农业（高标准农田项目、农村产业融合示范园建设项目、农村人居环境类项目）、水利（水库工程、引调水工程、城乡供水一体化工程、结合供水的灌区工程）、林业（国家公园、森林公园、湿地公园、沙漠公园等保护与建设，国家储备林建设，森林经营、湿地保护修复等工程）三类。

济南市发行专项债中，农林水利领域发行金额为14.05亿元，占总发行金额的5.13%。其中除了济南市本级的0.69亿元外，历城区、济阳区、章丘区等共发行13.36亿元。如槐荫区农村人居环境整治提升项目（2.05亿元）、济南市济阳区农村生活污水治理项目（2.8亿元）、济南市长清区大沙河综合治理工程（0.18亿元）、济南市章丘白云水库工程（1.28亿元）等。

（3）生态环保

生态环保类专项债主要包括城镇污水（农村生活污水治理项目）、垃圾处理（垃圾分类转运项目、垃圾处理项目等）两类。济南市发行专项债中，生态环保领域发行金额为14.05亿元，占总发行金额的5.13%。其中除了济南市本级的0.69亿元外，历城区、济阳区、章丘区等共发行13.36亿元。如历城区小清河沿线及水源地保护区农村生活污水收集处理项目（0.35亿元）、济南市长清区北大沙河生态及河道综合治理工程（2.1亿元）等。

（4）新型基础设施

新型基础设施类专项债主要包括市政、公共服务等民生领域域信息化，云计算、数据中心、人工智能基础设施(主要支持国家算力枢纽节点和国家数据中心集群)，轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施智能化改造，国家级、省级公共技术服务和数据化转型平台四类。济南市发行专项债中，新型基础设施领域发行金额为1.00亿元，占总发行金额的0.37%，目前只有历下区申报发债，为济南市人工智能计算中心项目（1亿元）。

五、他山之石

“股权财政”理论的问世与落地运作的三个模式

最近两个月，我国媒体广泛传播一个最新经济名词“股权财政"。第一次喊出这个名词的是经济学家李迅雷。

2023年3月24日，中泰证券首席经济学家李迅雷在其个人微信公众号中刊发了《股权财政的逻辑与现实：从央企到地方国企》一文，文中认为在地方政府财政压力陡然上升的背景下，土地财政向股权财政的转移有着重要的现实意义。

李迅雷在文章中为股权财政算了一笔账，让300多万亿元的国企总资产回报率提高一个百分点，就有3万多亿元收益增加，很大程度上可以弥补土地财政消减带来的收入缺口。

李迅雷则更加直接的认为股权财政的运转逻辑在于国有资产投资回报率的提升。其可实现路径主要为：通过引入各类社会资本、民间资本以及产业资本，不断做大国有资产这块“蛋糕”，提高优质国有资产的投资回报率，以此形成“资金投入-蛋糕做大-资金回报-资金再投入”的良性循环，这其中，针对上市国企和非上市国企而言，投资回报率的提升也有不同的路径。

接着经济学家任泽平也正式提出这个新概念。

4月17日，任泽平在其公众号泽平宏观中发布了《中国财政形势报告2023：从土地财政向股权财政转型》一文，文中提及“应积极强化国有股权的市场化参与度，打造地方特色产业集群，通过新基建、新能源培育新的增长引擎”。

任泽平建议，从土地财政转型股权财政，当前已有部分地方政府的超前意识摆脱房地产的依赖，联通产业链、打造地方特色产业集群。例如，安徽加速建设以信息技术、新能源、新材料为代表的新兴产业聚集地，常州大举“新能源之都”建设，通过股权投资孵化企业并拓宽财政收入渠道。

在这篇文章中，任泽平将股权财政视为一种“通过股权投资孵化企业并拓宽财政收入渠道”的“财政投资-产业发展-财政增长”模式。

1.股权财政是什么？

目前尚没有一个明确的定义。

5月4日，一位地方财政的人士告诉媒体，财政和股权是相对独立的两个概念，财政实行的是收支两条线的管理制度，不能按股权分配财政收入，即财政收入不能在政企之间按比例或者股份分配，这是财政收支管理的一个基本原则。

在一些研究者看来，在财政的四本帐中，股权财政这个模糊的概念主要涵盖在国有资本经营预算收入之中。

尽管没有一个明确的定义，股权财政依然在在今年上半年受到了多个经济学家以及一些财政人士的关注，而这种关注的一个重要背景是：土地出让收入持续低迷，且仍未有大幅回暖的迹象——2023年第一季度，国有土地使用权出让收入8728亿元，同比下降27%，而在过去十多年中，土地出让收入都是地方财政收入的重要支柱，也是地方政府最好用的“钱袋子”。

尽管围绕股权财政的诸多讨论并没有形成定论，但大体可以分为两个方向，一方面是提高通过政府持有的国有资产资产收益率从而扩围“股权财政”；另一方面是鼓励政府进行股权投资，通过投资培育产业，促进经济发展，从而实现财政收入的持续增长。

尽管理论还不完善，但实践活动确风生水起。

在这方面做得比较突出的合肥、深圳与苏州，已经形成了颇具地方特色的运作模式，值得学习借鉴。

2.合肥模式：“以投带引”，不是“风投”是“产投”

合肥有“最佳政府投行”的美称，业内总结为“合肥模式”：通过政府投资带动更多社会资本共同进行产业培育，政府通过财政资金增资或国企战略重组整合打造国资平台，再推动国资平台探索以管资本为主的改革，通过直接投资，或组建和参与各类投资基金带动社会资本服务于地方招商引资。

此前，最令市场津津乐道的是，合肥专盯那些“走投无路”的大型困境企业大胆下注“招安”，敢于接纳“落难王子”。一家家深陷困境、举步维艰的独角兽企业，在“合肥模式”的催化下发生了奇妙的化学反应，实现“史诗般的崛起”：科大讯飞、京东方、长鑫半导体、华米科技……

合肥市委书记虞爱华曾表示：“准确地说，我们不是“风投”，是“产投”；靠的不是赌博，是拼搏。因为，赌博是有今天没明天，拼搏才是抓今天赢明天。”

有业界人士把“合肥模式”总结为“地方政府公司主义”：政府不单单是社会的“守夜人”，还是市场的参与者，强有力地主导本土产业政策。政府引导与市场化并举，才成就了合肥的“最佳政府投行”。

合肥的成功有其独特的一面，重点就是找准产业方向，尊重产业规律，通过国有资本引导社会资本和实施资本市场有序退出，国有资本实现保值增值后投向下一个产业，实现良性循环。

3.深圳模式：“园区+创投”，引导基金市场化

据悉，“园区+创投”是深圳开展资本招商的独特模式。以科技园区为依托拓展产业发展空间、强化产业承载力；以科技金融为纽带，通过前期租金、资金和技术入股等具体方式，为科技园区和新兴产业发展提供资金支持，同时分享产业发展红利。通过国资与创新型科技企业之间的合作机制，深圳控股一批中小微创新型科技企业，在生物产业、人工智能、文化创意等领域形成发展新优势。

作为中国创业创新最有活力的城市，一直以来，深圳高度重视创业投资行业发展，我国最早一批本土创投机构也萌芽于此。当前，深圳市在打造国际创投中心方面重磅频出，各辖区陆续出台支持风投创投发展政策，吸引更多全球创新资本。

2022年12月21日上午，深圳市“20+8”产业集群基金总体规划正式公布。深圳市引导基金将统筹设立围绕战略性新兴产业和未来产业集群的“20+8”产业基金群，打造新千亿基金群。

深圳“20+8”产业基金群按照“一个产业集群至少有一只基金配套支持”的理念，由深圳市引导基金公司负责运营，将由市、区引导基金联合出资，分类分批逐步设立，联手社会资本打造一个近千亿规模的产业基金集群。

在全国范围内，深圳的引导基金一直在探索市场化管理机制等方面走在各地区的前列，如放宽返投比例要求、提高出资比例、在管理办法中对境外申请机构的准入、对未按规定运行的子基金的清理、对签约规模小于过会规模且无后续融资进展的子基金出资规模的缩减等。

而今，深圳市引导基金将统筹设立围绕战略性新兴产业和未来产业集群的“20+8”产业基金群，这又是一大创新之举，将在全国范围内起到示范性带动作用。

4.苏州模式：全生命周期的政府投资基金组合，各区母基金发达

苏州市有“最强地级市”之称，母基金研究中心认为，“苏州模式”突出的一点就是其针对企业不同发展阶段和需求，从企业初期成果转化的天使轮投资，到成长期、成熟期扶优扶强的不同轮次投资，建立了一整套服务企业全生命周期的政府投资基金组合。

苏州推动了中国高端制造、制造业的快速发展；苏州的工业发达，并不是落后产业集聚，而是高端制造业——苏州的纳米技术、光纤通信技术、优特钢铁、高端纺织等产业处于世界一流水平，苏州工业园区的生物医药产业竞争力全国第一，人工智能、新一代信息技术、航空制造等领域全国领先。

在产业发展的背后，离不开苏州在资本招商方面的扎实布局，在这个创投高地上，诞生了中国第一只市场化运作的股权投资母基金：元禾辰坤母基金，也集聚了许多业内耳熟能详的知名母基金——苏州吴江东方国资、苏州工业园区创业投资引导基金、相城母基金、苏州国发创投……根据母基金研究中心的数据，总部位于苏州的母基金多达20余家，占整个江苏省母基金的近一半。苏州市位于长三角城市群的核心地带，临近的上海市、浙江省与安徽省均有诸多母基金，这是一片母基金行业发展的“黄金地带”。

此外，苏州的各个市辖区也在母基金资方面持续发力，各区的母基金十分发达。

通过解读各地的“资本招商”打法，我们都发现，引导基金扮演着极为重要的作用。（来源：方达咨询）

六、专题解读

工业园区更新前景和融资模式研究

1.工业园区更新及相关政策

（1）什么是工业园区更新

工业园区是政府规划一定的区域，专用于工业设施设置和使用的地区，是拉动地区经济发展的重要引擎。工业园区更新是指对园区存量低效利用的工业用地进行再开发以实现产业转型升级，这一过程是对工业土地提质增效的过程，是推动产业转型升级腾笼换鸟的过程，旨在达到产业复兴和经济效益提高的目的。

工业园区更新是城市更新的重要组成部分，但工业园区更新的土地主要是工业用地，工业用地改造除工改工外，还存在工改商、工改住、工改保等类型，相比商住用地，工业厂房和用地由于缺乏一个活跃的交易市场，因而，工改工价值一般低于其他改造价值，但这也容易导致工业用地减少，带来产业空心化和房地产化的风险。从产业置换来看，园区更新可划分为“退二进三”和“退二优二”模式。“退二进三”是指将现有工业功能外迁，置换成为土地利用价值更高的居住及商业用地；“退二优二”则是在原出让或划拨的存量工业用地范围内新建、改建和扩建工业项目，以提高土地利用效率。

园区更新从开发形态上可以分为拆除重建类、综合整治类和功能置换类。拆除重建的最大特点是原土地和建筑的权属和用途会发生巨大的变化，而综合整治类基本不会拆除房屋，以保留原房屋建筑为主，主要通过改善消防、基础设施、公共服务设施、沿街立面和既有建筑节能改造等，完善建筑使用功能，优化城市配套设施，改善城市环境风貌。功能置换则只改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。目前，在反对城市更新大拆大建的背景下，园区更新也以综合整治类和功能置换类为主。

工业园区更新动力主要源于几个方面：一是，提高土地使用效益。随着城市经济结构的不断调整，老工业区企业陷入困境，土地闲置严重，或者园区粗放式发展，园区土地亩均产值不高，而随着城镇化的发展，城市土地资源日益紧张，对土地使用效益提高的要求增强。二是，产业结构调整的倒逼。自改革开放以来，我国工业园区的发展经历了由劳动密集型产业主导到技术密集型主导再到知识密集性主导的不同阶段，园区不同发展阶段对产业发展方向、园区功能等的要求不同，从而倒逼园区产业优化升级和园区更新。三是，城市形象、人居环境改善的要求。有些旧工业园区较为破败，存在脏乱差、污染较大的现象，同时，生活配套设施也不健全，这些问题影响了城市形象和人居环境，从而对园区改造提出了要求。

工业园区更新顺应了地方政府推动经济向高质量发展的需要，因而，近年来我国地方政府对园区更新进行了积极探索，比如，长三角的深圳、顺德、南海等地以村镇工业园区为突破口，长三角地区的苏州、常州等地则以国家级和省级开发区为着力点，环渤海地区的北京和青岛以专业产业园区为主攻方向。地方政府大力实施园区更新和腾笼换鸟计划，旨在提高园区产业集聚性、提高亩均效益，增强园区对入驻企业的吸引力，进而提高地区经济竞争力。

（2）工业园区更新相关政策

工业园区更新属于城市更新的一部分，与城市更新一样，园区更新由地方先行先试。目前广东、上海等地方已形成了完整规范的政策体系，这大大促进了当地园区更新的进行，也成为其他地方实施园区更新的借鉴。比如，深圳在 2008 年发布了《深圳市工业楼宇转让暂行办法》，2009 年发布了《深圳市城市更新办法》，2013 年颁布了“1+6”系列城市更新政策，这些政策对城市更新领域进行立法规范，使得城市更新“工改工”项目有法可依，大大地促进了“工改工”的发展。

园区更新最早在地方实施，但中央层面也针对个别领域出台过一些规范，比如2014年3月国务院办公厅出台《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号），对废旧老工业园区改造提出了要求和规范。不过，中央层面对园区更新的政策主要从属于城市更新的相关政策，比如2021年8月住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，成为新时期城市更新重要的纲领性文件，该文件要求城市更新“严格控制大规模拆除”、“严格控制大规模增建”、“严格控制大规模搬迁”，同时要求“保留利用既有建筑”、“保持老城格局尺度”、“探索可持续更新模式”、“加快补足功能短板”等，这些政策要求对地方园区更新也产生了重大影响。

园区更新政策普遍置于城市更新之下，城市更新政策的发展推动了园区更新进程，但园区更新具有自身的特点，在政策上也有一定的独立性。从目前地方推进园区更新的政策来看，地方政府要顺利推进园区更新，需要对园区更新改造模式、土地改造方向、产业改造方向、工业用地转让或工业楼宇分割转让、配套设施建设、鼓励政策等方面做出重要的政策规范和引导，既要防止工业用地面积缩小，回归产业实质，也要充分调动各方积极性。

2.工业园区更新模式

（1）工业园区更新实施主体

园区更新根据不同的参与主体和项目类型会产生不同的模式。从实施主体来看，主要有以下三种实施模式：

一是由市场主体主导。以深圳市为例，根据《深圳经济特区城市更新条例》：“旧工业区综合整治类城市更新拟由物业权利人以外的市场主体实施的，市场主体被确认为实施主体后，可以申请对原土地使用权合同进行变更或者签订补充协议”，明确市场主体可以作为实施主体，且拥有对原土地使用权合同进行变更的权利，因而在实施更新中拥有较大的自主权。再以上海市为例，根据《上海市城市更新条例》：“市、区人民政府应当按照公开、公平、公正的原则组织遴选，确定与区域范围内城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体。”“属于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的，市、区人民政府也可以指定更新统筹主体。”虽然上海市规定政府在城市更新包括园区更新实施统筹主体的选择上有绝对的主导权，但政府并不参与园区更新，城市更新主体由政府选择指定市场主体实施。

二是由政府主导，政府可以直接参与园区更新的实施。以广州市为例，根据《广州市城市更新办法》，“城市更新可以由市政府工作部门或区政府及其部门作为主体，也可以由单个土地权属人作为主体，或多个土地权属人联合作为主体，综合运用政府征收、与权属人协商收购、权属人自行改造等多种改造模式”，由此可见政府及其部门可以成为城市更新包括园区更新的实施主体。

三是由原权利人主导，原权利人拥有一定期限的土地使用权，因而在园区更新中具有一定的主导权。比如深圳市明确“城市更新项目由物业权利人、具有房地产开发资质的企业（以下简称市场主体）或者市、区人民政府组织实施”，上海市对零星更新项目，可以由物业权利人实施。

园区更新主体的多元化，可以确保园区更新的资金来源，有利于引进高质量的企业，推动产业升级，也有利于协调各方矛盾，减少更新过程中的阻力。

（2）工业园区更新模式

根据园区更新项目的类型，园区更新模式主要是两种，一种是商业地产开发模式，一种是产业运营模式。

对于工改商、工改住、工改保等类型的园区更新，可以采用传统的商业地产开发模式，这种模式主要还是传统的圈地—建设—出售或运营三步模式。以成都猛追湾城市更新项目为例，猛追湾片区位于成都市成华区锦江东岸沿岸，东至望平街到猛追湾街一带、南至蜀道大道、北至建设北路，是中心城区连接东北城区的重要区域。改造前，片区内的建筑以旧工厂宿舍、旧厂房为主。项目一期改造工程由政府出资，万科公司为建设主体及片区后续运营主体。改造后，项目落地万科自营联合办公品牌-星商汇，打造文创企业创新创业场景，孵化企业58家，包括中国十大动漫企业之一功夫动漫、哈啰出行、鸿星尔克等。同时落地万科·泊寓，打造国际青年社区新型文化体验消费“样板区”。

对于工改工类型的园区更新，主要采用产业运营模式，这种模式是对原来的工业载体进行更新改造以满足目标导入产业的需求，从而实现产业地产和产业投资的结合。以天津某保税区城市更新为例，该保税区经历30多年的发展后虽取得了很大成就，形成了以平行进口车、保税加工、跨境电商和保税物流为主的产业体系，但仍然存在产业能级较低、区域发展滞胀、区港联动薄弱、用低效益低、区域形象差等问题，急需通过城市更新促进产业转型升级和区域可持续发展。为了推动产业升级，该保税区重点发展国际贸易、跨境电商、食品加工、保税研发、智能制造、保税维修等产业，这需要对区内产业载体进行升级，进而导入目标产业企业，从而实现城市更新和产业升级目标。

相比产业运营模式，商业地产模式由于商业地产价值高，资金周转快，实施主体退出较易，同时，也适应了产城融合的趋势，但这种模式仍然是传统的靠地产销售做“工改工”，对开发商产业运营的能力要求不高，很容易导致去工业化。

3.园区更新融资模式及收益来源

（1）工业园区更新融资工具分析

园区更新资金来源除了政府直接出资、权利人自有资金外，近年来随着国内资本市场的日益成熟，融资方式的不断创新，新的融资模式不断出现，资金来源已经更为多元化。目前，园区更新主要的融资模式有：银行贷款、债券融资、项目融资、城市更新基金等融资模式，同时，上市、增发等股权性融资模式也有所增加，下面分别就这几种模式进行探讨。

银行贷款。银行贷款是园区更新融资中常见的融资模式，贷款银行包括政策性银行和商业银行。由于地方政府举债唯一的途径是发行地方政府债券，因而，地方政府不得通过银行举借债务。园区更新过程中，银行贷款的发放对象主要是参与更新的市场主体。银行贷款的优点是银行资金成本低，在满足项目资金使用情况下，可以以低成本推动项目进展。缺点是门槛高，大部分银行信贷产品对园区更新的融资主体都设有过高的门槛；同时，贷款审批流程长，手续较为繁杂，贷款面临的不确定性因素较多，需要补充有担保能力的公司担保或提供其他资产抵押。

债券融资模式。园区更新主体地方政府和市场化主体通过发行债券的方式解决城市更新项目融资缺口，债券融资模式包括地方政府发行的地方政府债券和企业发行的信用债券。企业发行的信用债券主要有证监会主管的公司债和私募债，央行和银行间交易商协会主管的短期融资券、中期票据、定向工具等。债券融资的优点是融资成本较低，融资期限灵活，能够与园区更新项目期限相适应，不需要抵押担保，由于是标准化产品，招标发行流程简易严谨，除非市场环境较差，一般不会出现流标，缺点是对发行主体信用资质要求较高，融资规模受到一定的限制。

项目融资模式。项目融资是以项目的资产、预期收益或权益抵押的一种无追索权或有限追索权的融资，园区更新项目融资模式包括PPP、BOT、ABS、PFI等。项目融资的优点是，相对银行贷款等传统融资更关注项目主体的资信和资产情况，项目融资更关注项目未来现金流产生能力和项目资产的价值，属于表外融资，对债务人无追索权或仅有有限追索权，同时，项目融资筹资来源更多元化，缺点是项目融资涉及面广，融资程序比传统融资复杂，对项目的收入、现金流要求相对较高，同时，项目融资容易导致项目主体失去对项目所有权和经营权的控制。

城市更新基金。城市更新基金是近年来兴起的一种城市更新融资模式，属于私募性质的股权基金，通过非公开方式向特定投资者募集资金，主要服务于城市更新建设项目，是一种利益共享、风险共担的基础设施建设投融资工具。相比其他融资方式，城市更新基金通过整合各方优势资源，多元筹集资本金，推动项目实施，但也面临着与目前城市更新投资回报收益水平、项目期限等匹配性不强的问题，且退出机制不明确，面临实施上的诸多障碍。目前，上海、北京、广州、重庆等地已经落地城市更新基金，但这些基金更多的聚焦于老旧小区更新、城中村更新，对于旧工业区更新项目投资倾斜较少，因为旧工业区更新投资收益较低，投资回报时间较长。

上市、增发、发行公募reits等股权融资方式。上市、增发、发行公募reits等股权融资方式既可以针对园区运营企业，也可以针对园区入驻企业，对于园区运营企业，可以通过发行股票、公募reits、增发（注：园区运营企业本身是上市公司）等方式获得园区更新资金来源，对于园区入驻企业，可以为了适应产业升级的需要，通过发行股票或增发募集资金用于园区内新型产业载体比如厂房、研发大楼等的建设。上市和增发等股权融资方式有利于增强企业资本实力和竞争力，但发行股票对于企业质量的要求较高，即使目前A股实行注册制，上市门槛已经下降，但也并不是所有企业都能上市，股权融资成本仍然很高；增发则要求发行主体是上市企业，且具有一定的条件；发行公募reits，则对项目质量的要求较高，资产上市门槛较高。

其他。像信托计划、资管计划、融资租赁、保理等融资模式也较常见，但近年来随着金融监管政策的加强，信托计划、资管计划等融资方式受到较大影响。

（2）工业园区更新收益来源

园区更新项目收益是偿债资金或融资资金退出的重要来源，项目收益来源及大小对项目融资方式和融资规模会产生重要的影响。园区更新项目收益来源主要有以下几种：

土地出让收入。这是政府将园区工业土地整理后予以出售从而获得收益，但由于工业用地价值较低，这种收益获得方式效益相对较差。

产业载体出租或出售收益。实施主体将园区产业载体更新后予以出售或出租获得的收益，这是目前园区更新项目收益的主要来源。

提供配套服务获得的收益。实施主体在园区更新中提供公共服务或增值服务获得收益，比如提供水、热、电等获得的收益，提供金融服务、技术服务等获得的收益等。

项目投资获得的收益。实施主体可以选择一些市场前景好，盈利能力强的项目或者企业，通过对企业进行股权投资或者对项目进行资金、土地使用权或者技术服务等方面的投资获得高额收入。同时，这也有利于产业园招商和项目落地。

经营所得利润。实施主体通过设立物业管理、开发中心等公司，对园区企业提供各种管理服务与开展经营活动获得利润。如绿化种植、智能监控，市政工程建设等。

另外，地方政府作为实施主体，园区更新如果吸引更多的企业入驻，还将会带来更多的税收收入。

下面就园区更新融资模式和收益来源介绍两个实例：一是天津某保税区城市更新项目，该项目融资来源主要是政策性银行贷款，贷款期限25年，收益来源于两部分：一部分为产业设施出租收入，主要是厂房仓储租金，这部分为项目主要收入来源，另一部分为产业配套设施服务收入，主要包括园区智能化改造服务收入和热电厂售电收入。项目预计运营期20年内可以实现盈亏平衡，内部收益率为3.9%。

二是深圳宝安区新桥东片区“工改工”城市更新项目，该项目为深圳宝安区“十四五”规划重点项目，该项目的实施有利于推进宝安区传统工业园区和产业园区向新型产业社会转型。2022年宝安区为推进该项目发行了一只政府专项债券，包括22个子项目，总投资20.98亿元，其中债券融资资金2.3亿元，融资期限为20年，财政投入18.67亿元，其他为自有资金。项目收益主要来源于园区物业租赁收入，项目收益债券本息的覆盖倍数为1.67倍。

4.工业园区更新前景和面临的问题

（1）工业园区更新改造前景分析

随着我国城镇化的推进和经济结构的调整，对产业园区提出了高质量发展的要求，比如园区用地更为集约化、以亩均论英雄、单位能耗指标约束等，但过去很多工业园区用地单位产值不高，土地利用碎片化，环境品质不高等问题，导致工业用地粗放、低效和欠环保，同时，随着新兴产业的兴起给园区产业升级带来的压力，传统产业园区产业载体难以适应新兴产业发展的要求，在此背景下，推动传统产业园区更新也势在必行。

根据2018年发改委等部门公布的《中国开发区审核公告目录》，国务院批准设立的开发区共552 家、省级政府（包括自治区、直辖市）批准设立的开发区共1991 家，合计2543家，面积共计17973.89平方公里。这批产业园成立的时间最早在1984年，最晚在2018年，绝大部分设立于2016年前，随着我国经济向高质量发展迈步，未来十年不排除这些开发区均存在更新的需要。况且，这名单中只包括国家级和省级开发区，还有众多市县级工业园区甚至村镇工业园区并不包括在内，因而，未来我国开发区更新的面积可能将不会少于17973.89平方公里。

从资金需求来看，以天津某保税区城市更新为例，该区更新面积6.5平方公里，总投资107.19亿元，每平方公里投资为16.49亿元，占2020年该区每平方公里工业总产值的23.44%,资金需求较大。根据2018年版国家级和省级开发区目录对未来十年园区更新进行粗略估计，倘若未来十年园区每年更新10%，则每年达到1797.34平方公里，2021年国家级经开区每平方公里生产总值为50.72亿元，按20%的投资估算并拓广到其他类型开发区，则大约为10亿元每平方公里，则每年需要的投资资金达到1.8万亿元左右，由此可见未来园区更新每年的资金量需求规模较大。

（2）工业园区更新面临的问题

虽然随着我国经济发展提质增效，产业园区更新成为发展趋势，但目前面临的问题较多，成为园区更新的阻力：

一是，在反对城市更新大拆大建、提倡微改造的背景下，受“城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积20%”的政策约束，园区更新行为也受到了重大限制，无疑这会对园区更新造成一定负面影响。

二是，园区更新置于城市更新之下，但缺乏国家层面系统的政策支持和规范，由地方先行先试，不同地方对园区更新的政策支持力度、配套政策的完善程度等都不一样，因而，这势必会影响到园区更新在全国范围内的实施。

三是，园区更新涉及到地方政府、原权利人、实施主体、参与者等多方利益，由于产权关系较为复杂、利益主体多元、产业空间腾挪困难等诸多因素，导致各方利益协调难，防止利益冲突的成本较高。

四是，相比工改商住，工改工收益较低，导致一些开发商打政策擦边球，导致工改工项目名不副实，脱离了产业实质，比如一些开发商把位于优势区位的研发用房改成类办公产品分割销售，凭借工业用地地价低的优势和商业办公类产品进行竞争，从中赚取高额地价差的红利等。

五是，对于市场资金提供者，由于工改工周期较长，投资巨大，未来招租不确定性较大，同时，在政府加紧“工改工”回归产业的背景下，政策层面对工业楼宇等物业产权的分割转让限制较多，导致物业销售政策不明朗，去化速度慢，影响到现金回款，加剧了工改项目融资困难。

5.总结

（1）工业园区更新是指通过对园区存量低效利用的工业用地进行再开发以实现产业转型升级，在当前反对城市更新大拆大建的背景下，园区更新以综合整治类和功能置换类为主，园区更新动力主要源于提高土地使用效益、产业结构调整和城市形象、人居环境改善的要求。

（2）园区更新实施主体较为多元化，包括政府、市场主体、原权利人等，多样化的实施主体可以确保园区更新的资金来源，引进高质量的企业，推动产业升级，也有利于协调各方矛盾，减少更新过程中的阻力。园区更新模式包括商业地产开发模式和产业运营模式。相比产业运营模式，商业地产模式由于商业地产价值高，资金周转快，实施主体退出较易，同时，也适应了产城融合的趋势，但这种模式仍然是传统的靠地产销售做“工改工”，开发商产业运营的能力较为弱，容易导致去工业化。

（3）园区更新主要的融资模式有银行贷款、债券融资、项目融资、城市更新基金等方式和上市、增发等股权性融资模式，园区更新项目收益来源主要有土地出让收入、产业载体出租或出售收益、提供配套服务获得的收益、项目投资获得的收益、经营所得利润等。

（4）在实现高质量发展的背景下，未来我国园区更新面积预计将会较大，资金需求规模也较大。目前园区更新面临的问题较多，表现在缺乏国家层面系统的政策支持和规范；园区更新涉及多方利益，协调难度较大；相比工改商住，工改工收益较低，导致工改工项目名不副实，脱离了产业实质；工改工项目融资困难等方面。（来源：中证鹏元）